II OSK 444/18

SENTENCJA Dnia 17 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. N.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2955/16 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2955/16, oddalił skargę J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. o nakazaniu skarżącej rozbiórki części jednorodzinnego budynku, znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r., powołując się na art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej rozebranie części jednorodzinnego domu przyjmując, że część ta to ganek wybudowany przez skarżącą w 2015 r. bez wymaganego zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego na podstawie kontroli przeprowadzonej 21 kwietnia 2016 r. ustalił, że wykonane roboty budowlane stanowią rozbudowę budynku jednorodzinnego o wymiarach 4,58 m na 2,40 m i zmiennej wysokości od 1,99 m do 2,68 m. Konstrukcja rozbudowy to trzy ściany z elementów drewnianych i płyt węglanowych oraz dachu połączonego konstrukcyjnie z dachem domu. Rozbudowana część budynku usytuowana jest w odległości 2,10 m od ogrodzenia z sąsiednią nieruchomością oraz 4,75 m od znajdującego się na tej nieruchomości budynku. Dokonując tych ustaleń organ administracji podkreślił, że skarżąca podczas przeprowadzonej kontroli oświadczyła, że rozbudowa została wykonana w 2015 r., że nie posiada żadnych dokumentów z nią związanych oraz że wykonano ją w miejscu zniszczonej komórki, posiadającej bezpośrednią komunikację z mieszkaniem. Organ administracji wskazał, że w tych okolicznościach postanowieniem z [...] lipca 2016 r. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów w celu legalizacji wybudowanej części domu (oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rysunki przedmiotowego obiektu budowlanego, projekt zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego), jednakże skarżąca wymaganych dokumentów nie przedłożyła. Przedłożyła dokumenty, które w ocenie organu administracji, nie stanowiły dokumentacji określonej w postanowieniu z [...] lipca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2016 r., rozpoznając odwołanie skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. W skardze skarżąca twierdziła, że roboty, które wykonała, stanowiły remont obiektu budowlanego, który nie wymagał ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zarzuciła także naruszenie art. 64 ust. 2 k.p.a., twierdząc, że organ pierwszej instancji powinien był ją wezwać do uzupełnienia dokumentów koniecznych do legalizacji. Ponadto twierdziła, że bez podstawy prawnej organ administracji zażądał od niej przedstawienia rysunków (rzutów i przekrojów) obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji obu instancji. Wskazał, że roboty budowlane, które wykonała skarżąca, nie stanowiły remontu, gdyż jak sama przyznała rozebrała rozpadającą się komórkę i na tym miejscu wybudowała ganek. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, przedstawione przez skarżącą zdjęcia komórki dowodzą, że skarżąca dokonała odbudowy i rozbudowy obiektu budowlanego oraz zmieniła jego przeznaczenie urządzając w miejsce komórki pomieszczenie mieszkalne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w postanowieniu z [...] lipca 2016 r. zostało jasno określone, jakie dokumenty skarżąca ma przedłożyć i organ administracji nie miał obowiązku wzywać do ich uzupełnienia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie: - art. 49b ust. 2 oraz art. 30 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego poprzez niewezwanie skarżącej do przedłożenia dokumentów, - art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie, mimo że stan faktyczny sprawy nie uzasadniał przyjęcia, że doszło do rozbudowy obiektu budowlanego, - art. 30 ust. 1 pkt 2a w z w. z art. 3 pkt 8 Prawa budowalnego przez ich niezastosowanie, mimo że przeprowadzone przez skarżącą roboty budowlane stanowiły remont, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 64 ust. 2, art. 7 i art. 77 k.p.a. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca twierdziła, że organy administracji nie zebrały dowodów, które potwierdziłyby, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane to rozbudowa obiektu budowlanego, a nie remont. W ocenie skarżącej nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość. Zdaniem skarżącej dokumentacja fotograficzna pokazuje wcześniej istniejącą komórkę, która wygląda tak samo jak część obiektu budowlanego objęta nakazem rozbiórki. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z akt sprawy, w szczególności z odpisu skróconego aktu zgonu, wynika, że skarżąca J. L. zmarła 13 maja 2018 r. Jako jej następca prawny został wskazany W. N. L. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadnie organy administracji obu instancji uznały, iż skarżąca rozbudowała obiekt budowlany, a nie wykonała jego remont. Istotne jest, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] [...] kwietnia 2016 r. skarżąca przyznała, iż rozbudowa, której dotyczy sprawa, powstała w miejscu zniszczonej komórki. Przyznanie to nie budzi wątpliwości w świetle innych dowód, w szczególności zdjęć przedstawionych przez skarżącą, które pokazują wygląd komórki oraz wykonanej rozbudowy. Na tej podstawie można stwierdzić, że nie jest zasadne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że komórka wyglądała tak samo, jak rozbudowa, której dotyczy sprawa. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) m.in. organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych, zaś protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W świetle wskazanych dowodów nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie wykonała robót budowlanych, które polegały na przywróceniu stanu poprzedniego, lecz na stworzeniu zupełnie nowego przedmiotu (części obiektu budowlanego). Brak było wobec tego podstaw do uznania, że wykonane roboty budowlane stanowią remont w znaczeniu określonym w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Niezasadne są zatem podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustaleń dotyczących zakresu wykonanych przez skarżącą robót budowlanych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.) oraz prawa materialnego, które miałoby być według skarżącej zastosowane, gdyby przyjąć, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane stanowiły remont obiektu budowlanego, a nie jego rozbudowę (art. 3 pkt 8, art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego). Nie są także zasadne podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów prawa w związku z twierdzeniem, że nie wezwano skarżącej do uzupełnienia przedstawionych dokumentów. Powołany w podstawach kasacyjnych art. 64 ust. 2 k.p.a. ma zastosowanie, jak wynika z jego treści, do uzupełniania braków podania. Brak więc podstaw, aby przepis ten stosować w przypadku wykonania zobowiązania nakładanego na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Trafne jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w postanowieniu z [...] lipca 2016 r. jasno określono obowiązek. Dodać należy, że żądanie przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rysunków przedmiotowego obiektu budowlanego, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego było zgodne z art. 49b ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego (oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz rysunki), art. 49b ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (projekt zagospodarowania działki lub terenu) i art. 49b ust. 2 pkt 3 (zaświadczenie wójta). W końcu wskazać należy, że skarżąca żadnego z tych dokumentów nie przedstawiła. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa, w obiektywnie nieskomplikowanej sprawie, już prawie cztery lata. NSA próbował rozpoznać sprawę na rozprawach wyznaczonych na 15 stycznia 2020 r. oraz 3 listopada 2020 r. Na pierwszej rozprawie, z uwagi na informację o śmierci skarżącej, Sąd postanowił zawiesić postępowanie sądowe, które zostało podjęte postanowieniem z 15 czerwca 2020 r. Natomiast druga rozprawa wyznaczona na 3 listopada 2020 r. została odwołana z uwagi na rozszerzenie zakresu ograniczeń związanych z epidemią COVID-19, które to ograniczenia związane z epidemią zostały rozszerzone także na m.st. Warszawa (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz.U. poz. 1758 ze zm.). Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem strony do jawnego rozpoznania jej sprawy, a jej prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.