II SA/Ke 771/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Zgromadzenia Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki z siedzibą w Baćkowicach z dnia 28 czerwca 2019 r. nr V/28/2019 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie związku gmin stwierdza nieważność § 14 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Dnia 28 czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 69 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opatowie, Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sandomierzu, Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Staszowie Zgromadzenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki podjęło uchwałę nr Y/28/2019 w sprawie: przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki. W par. 1 uchwały postanowiono o przyjęciu Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki, w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały (dalej jako "Regulamin"). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, osoby będące współwłaścicielami lub opiekunami zwierząt domowych są zobowiązane do: prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, przy czym psy ras dużych i uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny winny być wyprowadzane dodatkowo w kagańcu, wyłącznie przez osoby dorosłe. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Staszowie, zaskarżając ten akt w części obejmującej § 14 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 1454) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997.78.483) w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. 2016 poz. 283), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018. 994 j.t) - polegające na zawarciu w Regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych w § 14 ust. 1 pkt 4 Regulaminu poprzez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe obowiązku prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, a dodatkowo w kagańcu psów ras dużych, uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny. W związku z takimi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 14 ust. 1 pkt 4 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty takie muszą być wydane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy nie może więc, w opinii Prokuratora, zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej. Elementy obligatoryjne Regulaminu są określone szczegółowo właśnie w tym przepisie i mają charakter wyczerpujący i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca, pozwalająca na zastosowanie tego przepisu do uregulowania innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ponadto Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jako akt prawa miejscowego, nie jest aktem, którego ranga pozwala na formułowanie nowych, dodatkowych obowiązków wobec właścicieli nieruchomości - nieokreślonych w delegacji ustawowej. Nadto kompetencje rady gminy i zakres stanowienia prawa w aktach prawa miejscowego jednoznacznie określają normy § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Istotne naruszenie prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym zachodzi, jak wyjaśnił skarżący, nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również, gdy pracodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem wskazanych powyżej zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej". W przedmiotowej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie. Nie może zatem Rada tego upoważnienia, ani zawężać, ani też rozszerzać – przekraczać. Stąd, w ocenie skarżącego, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego mamy do czynienia wówczas, gdy nałożono na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązki prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, dodatkowo w kagańcu psów ras dużych i uznawanych za agresywne. Rada gminy nie jest bowiem upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, jak również wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Powyższe kwestie zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Jak wyjaśnił autor skargi, zgodnie z art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przepis art. 10a ust. 4 ww. ustawy stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść zaskarżonego postanowienia uchwały modyfikuje zaś te unormowania i jest bardziej rygorystyczna niż przepisy ustawy. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Należy podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane. Ponadto Prokurator zauważył, że art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń stanowi, że kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany, zaś zgodnie z § 2, kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. Nakładanie na członków wspólnoty samorządowej obowiązków wynikających już z innych przepisów prawa naraża więc posiadaczy zwierząt na dodatkową odpowiedzialność kamą z art. 10 ust. 2a ustawy, który przewiduje karę grzywny związaną z wykonywaniem obowiązków określonych w Regulaminie. Przepisy Regulaminu wprowadzające określone nakazy muszą być rozpatrywane łącznie z przepisem Kodeksu wykroczeń - art. 77. Kategoryczne brzmienie postanowień Regulaminu, które nie pozwalają na odstąpienie od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości. Wprawdzie w § 14 ust. 2 przewidziana jest możliwość zwolnienia psa ze smyczy, przy spełnieniu określonych warunków, w tym założeniu kagańca jednak i taki zapis warunków tej czynności - uwolnienia psa ze smyczy - stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Dodatkowo skarżący podniósł, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenia na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Podsumowując, Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała w zakresie podlegającym zaskarżeniu została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej, powtórzeniom regulacji ustawowych i ich nieuprawnioną modyfikacją i pozostaje w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z określonymi przepisami prawa, co wynika wprost z ich treści i przez to narusza prawo w stopniu istotnym. W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Ekologicznego Związku Gmin Dorzecza Koprzywianki (dalej też jako "organ", "Związek") wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organ, uzasadniając swoje stanowisko, przedstawił w kontekście orzecznictwa sądów i poglądów doktryny i piśmiennictwa obszerne rozważania dotyczące: zasad działania związków gmin i aktów prawotwórczych samorządu gminnego. Organ wyraził pogląd, że przedmiotem regulacji aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminy, wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych, mogą być wszystkie sprawy pozostające we właściwości samorządu gminnego. Ustawodawca przesądza o tym, które z tych spraw mogą stać się przedmiotem regulacji prawnej gmin. Organ przyznał także, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu i przywołał regulacje konstytucyjne dotyczące aktów prawa miejscowego. Nadto organ wskazał na różnice aktów prawa miejscowego i aktów wewnętrznych. W kontekście tych rozważań organ stwierdził, że zarzuty skargi są chybione, albowiem Związek miał pełne prawo ku temu, by wprowadzić w kwestionowanej uchwale rozwiązania prawne adekwatne do stosunków prawnych i faktycznych obwiązujących na terenie gmin stowarzyszonych w tym Związku. Uchwała nie zmienia, nie modyfikuje i nie wprowadza nowych regulacji prawnych stojących w sprzeczności z normami Konstytucji oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy, lecz jest wyrazem działania Związku z uwzględnieniem granic upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa miejscowego. Uchwała bowiem konkretyzuje obowiązujące przepisy ustawowe, dostosowując do rzeczywistych warunków wykonywanie obowiązków w zakresie utrzymania czystości na terenie Związku. Organ jest uprawiony do nakładania obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, zgodnie z celem z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie upoważnia radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Organ nie wprowadził bezwzględnego zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz ustalił sposób postępowania ze zwierzętami domowymi, by ich pobyt na terenach ogólnodostępnych nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wiadome jest zatem, jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na osoby utrzymujące zwierzęta domowe z uwzględnieniem ras zwierząt i cechy agresywności. Związek, wprowadzając taki zapis, kierował się dobrem i bezpieczeństwem ludzi przebywających na terenach gmin wchodzących w jego skład. Kierował się także dobrostanem samego zwierzęcia, dla którego niejednokrotnie doprowadzenie do stanu posłuszeństwa i kontroli sprawowanej przez właściciela zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. 2019 poz. 122 t.j.) jest daleko bardziej niehumanitarne niż sam spacer na smyczy i w kagańcu. Prowadzenie zwierząt na smyczy i w kagańcu (rasy uznane za niebezpieczne i duże) należy uznać za humanitarne traktowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2016 r. poz. 446, powoływanej dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym"), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tej uchwały w części dotyczącej § 14 ust. 1 pkt 4 załącznika do uchwały przez sąd administracyjny. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011r. sygn. akt 412/11, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 250), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zakwestionowane w niniejszym przypadku przez Prokuratora zapis skarżonej uchwały - zgodnie z którym nałożono na właścicieli psów obowiązek prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, przy czym psów ras dużych i uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny dodatkowo w kagańcu i wyłącznie przez osoby dorosłe - został podjęty w wykonaniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zatem - co do zasady - nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Powołany przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnił bowiem organ do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niemniej ustawodawca, wskazując na zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku w gminie, w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem: "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16, lex nr 2426937). Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jak słusznie zauważył Prokurator, zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), dalej "u.o.z.", zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Jak zaś stanowi art. 10a ust. 4 tej ustawy, zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. To z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Jednocześnie ta sama ustawa w art. 5 stanowi, że każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania, definiując pojęcie "humanitarnego traktowania zwierząt" jako traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Jednocześnie obowiązki określone na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą: "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20). Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niemniej jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Dlatego Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów (jak też innych zwierząt) w obroży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19,. www.orzeczenia.nsa.pl). Postanowienia regulaminu czystości i porządku regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe ze względu na cechy osobnicze tych zwierząt prowadzi bowiem do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższy pogląd znajduje odniesienie do niniejszej sprawy, skoro zgodnie z zaskarżonym Regulaminem osoby będące współwłaścicielami lub opiekunami zwierząt domowych są zobowiązane do: prowadzenia psów na smyczy na terenach ogólnodostępnych, przy czym psy ras dużych i uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny winny być wyprowadzane dodatkowo w kagańcu, wyłącznie przez osoby dorosłe - nie uwzględniając przy tym rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych tych zwierząt. Zakwestionowana skargą uchwała w zakresie § 14 ust. 1 pkt 4 Regulaminu istotnie narusza więc prawo, w tym art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i § 135 w zw. z § 134 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), skoro wprowadza regulację wykraczającą w sposób opisany wyżej poza zakres upoważnienia ustawowego, stanowiąc o obowiązkach osób utrzymujących zwierzęta domowe – psy w sposób nie znajdujący umocowania w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Podnoszone argumenty skargi odnośnie tego, że w Regulaminie kwestionowanym zapisem ustalono jedynie sposób postępowania ze zwierzętami domowymi, by ich pobyt na terenach ogólnodostępnych nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom, nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem delegacja ustawowa z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie daje organowi nieograniczonej swobody prawodawczej w zakresie regulacji objętej regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dzięki której można osiągnąć wskazany w tej delegacji ustawowej cel zmierzający do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami i uciążliwościami ze strony psów. Postanowienia takiego regulaminu muszą bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu. Dodatkowo Sąd wskazuje, że pojęcia, jakimi posługuje się uchwała tj. "psy ras dużych", "psy zachowujące się w sposób agresywny", "osoby dorosłe" nie są definicjami ustawowymi, co wprowadza nieprecyzyjność, niejasność regulacji. Mając zatem na uwadze powyższe i działając podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z istotnym naruszeniem prawa szczegółowo wskazanym powyżej - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.