II SA/Ol 350/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi C. D. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z "[...]" r. Starosta "[...]" (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") odmówił wstrzymania wykonania własnej ostatecznej decyzji z "[...]"r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]"pozwolenia na budowę "[...]". W uzasadnieniu postanowienia podał, że "[...]"r., wpłynął sprzeciw od ww. decyzji wniesiony przez Prokuraturę Rejonową w "[...]"na wniosek C.D. (dalej: "Skarżący") o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Podkreślił, że po analizie akt sprawy nie jest przekonany, o przyszłym uchyleniu decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania, co wynika z przekonania o niezaistnieniu żadnej z pozytywnych przesłanek wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a., i jednoczesnym zaistnieniu negatywnej przesłanki uchylenia decyzji z art. 146 § 2 k.p.a. Starosta stwierdził, że na podstawie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 z późn. zm.), Skarżący nie został uznany za stronę postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją, gdyż działka, której jest współwłaścicielem, położona jest poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, tj. terenem wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W dacie wydania ww. decyzji w obszarze oddziaływania "[...]" przepisy odrębne nie przewidywały żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie terenu, które byłby związane z tym obiektem. Starosta podniósł, że decyzja ta została wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta "[...]". Zaznaczył, że działka, której Skarżący jest współwłaścicielem, znajduje się w granicach terenu o symbolu "[...]"zakwalifikowanego do obszarów wymagających rewitalizacji, dla którego plan ustalił zasady rewitalizacji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu: likwidacja i uporządkowanie substandardowej zabudowy gospodarczej (garażowej) oraz wprowadzenie nowej funkcji terenu w oparciu o ustalenia konserwatorskie, przebudowa i modernizacja pozostałych obiektów w nawiązaniu formą i układem do historycznej zabudowy, wprowadzenie zieleni komponowanej wzdłuż ciągów komunikacyjnych oraz zachowanie i rekompozycja istniejących układów zieleni w postaci parków i zieleni urządzonej. Budynek gospodarczy zlokalizowany na tej działce przeznaczony jest w omawianym planie do rozbiórki. Starosta dodał, że w dacie wyłożenia projektu ww. planu miejscowego nie wpłynęły żadne wnioski dotyczące planu, a w 1984 r. poprzedni właściciel działki nie uzyskał zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego z przeznaczeniem na "[...]". Stwierdził też, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego działka, której współwłaścicielem jest Skarżący, nie posiada połączenia komunikacyjnego z działką Inwertora od strony nabrzeża jeziora "[...]", gdyż plan przewiduje obsługę komunikacyjną tej działki w oparciu o drogę o symbolu "[...]". Starosta ustalił, że istniejące zjazdy na działkę Skarżącego powstały przez nielegalne wyjeżdżenie i nie posiadają umocowania prawnego i technicznego. Działka "[...]"nigdy nie posiadała statusu drogi, o czym Prezydent "[...]" poinformował Skarżącego w piśmie z 20 grudnia 2019 r. Starosta podkreślił ponadto, że zgodnie z deklaracją inwestora, przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w 87%. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji we wznowieniowym postępowaniu, a w konsekwencji wstrzymania jej wykonania, gdyż decyzja, która w wyniku ponownego przeprowadzenia tego postępowania mogłaby zapaść, odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, co odpowiada negatywnej przesłance uchylenia decyzji ostatecznej z art. 146 § 2 k.p.a. W złożonym zażaleniu Skarżący zarzucił, że powyższe postanowienie zostało wydane z naruszeniem: - art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a., gdyż zostało podpisane przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z uwagi na wcześniejsze dokonanie czynności procesowej niezbędnej do załatwienia sprawy, - art. 26 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyznaczenia innego pracownika do prowadzenia sprawy, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie zostało podpisane przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu, - art. 152 § 1 k.p.a. przez odmowę wstrzymania wykonania decyzji, w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, - art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez zdawkowe uzasadnienie postanowienia i brak wystarczającego wyjaśnienia motywów, którymi kierował się Starosta odmawiając wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda "[...]" (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") postanowieniem z "[...]" r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł m.in., że interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. powinna mieć charakter ścieśniający, a obowiązkiem organu jest ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. Wskazał, że ponieważ Skarżący podniósł jako zarzut pominięcie go jako stronę w postępowaniu dotyczącym wydania ww. decyzji, to możliwe są dwa rozwiązania: organ pierwszej instancji podtrzyma swoje wcześniejsze stanowisko, co do stron postępowania i odmówi uchylenia decyzji lub uzna wnioskującego za stronę postępowania i wówczas, przy braku innych nieprawidłowości, winna zostać wydana decyzja w oparciu o art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., tj. decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i odmawiająca jej uchylenia. W obu przypadkach decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostanie uchylona. Tym samym nie występuje prawdopodobieństwo jej uchylenia, a nawet jeżeli występuje to jest ono znikome. Wojewoda stwierdził ponadto, że podstawą do wstrzymania wykonania decyzji nie może być zarzucane naruszenia przepisów k.p.a. Zarzut dotyczący wyłączenia pracownika nie ma uzasadnienia, gdyż podpisanie zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy stanowi czynność techniczną w prowadzonym przez Starostę postępowaniu administracyjnym. Ponadto, Starosta wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. Wojewoda dodał, że decyzją z "[...]"r. Starosta odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z "[...]"r. Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na ww. postanowienie. Zarzucił, że zostało wydane z naruszeniem: - art. 152 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia, w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują, że Skarżący powinien być uznany za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Starosty, - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej ostatecznej decyzji Starosty w wyniku wznowienia postępowania, a także przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze, wniósł o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji oraz o zwrot od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia stanowi art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Analiza art. 152 § 1 k.p.a. wskazuje, że wstrzymanie wykonania decyzji zostało uzależnione od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie, zgłoszonej we wniosku, podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego i możliwości uchylenia badanej decyzji (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 356/18; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zaznaczyć należy, że "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie jest równe przesądzeniu, że w żadnym razie decyzja nie zostanie uchylona (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 630/17, CBOSA). O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Ponadto, do zastosowania art. 152 k.p.a. wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej nie wymaga więc udowodnienia, że decyzja dotychczasowa będzie podlegać uchyleniu, gdyż takim terminem ustawodawca nie posłużył się. Wystarczające jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej decyzję będącą przedmiotem postępowania wznowieniowego. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być oparta na materiale dowodowym, przede wszystkim zawartym w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i powinna nawiązywać do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo (lub jego brak) wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Aby dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy. Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu jest możliwe lub wykluczone uchylenie konkretnej decyzji. Podnieść również należy, że organ nie może wstrzymać wykonania decyzji, gdy występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 K.p.a. Natomiast wystąpienie przesłanki określonej w art. 146 § 2 K.p.a. (nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej) może być jedynie wynikiem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie może stanowić przeszkody do podjęcia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2002, s. 662; oraz np. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 863/08, CBOSA). Oceniając wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Wojewody należy stwierdzić, że uchylił się on od merytorycznej oceny zastosowania w sprawie art. 152 k.p.a. Oceny takiej nie może stanowić hipotetyczne, nie oparte na jakiejkolwiek okoliczności, wskazanie ewentualnych rozstrzygnięć, które mogą kończyć postępowanie wznowieniowe. Wojewoda ograniczył się do przedstawienia toku postępowania, a konkluzje co do istoty rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji ograniczył się do wskazania dwóch możliwości, to jest: że Starosta podtrzyma w sprawie swoje stanowisko, że Skarżący nie jest stroną postępowania i odmówi uchylenia kwestionowanego pozwolenia na budowę albo uzna Skarżącego za stronę i "przy braku innych nieprawidłowości", wyda decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., to jest stwierdzi, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa i odmówi jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda dodał, że w obu przypadkach decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uchylana. Uznał jednocześnie, że "tym samym nie występuje prawdopodobieństwo jej uchylenia, a nawet jeżeli występuje to jest ono znikome". Niewątpliwie postanowienie wydawane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ma incydentalny charakter. Nie oznacza to jednak, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji może być dowolna i przeprowadzona bez odniesienia się do jakiekolwiek materiału dowodowego i bez wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji lub jego brak musi być uzasadnione przez organ orzekający w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w taki sposób, aby treść rozstrzygnięcia poddawała się kontroli sądowej. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wymogów tych nie spełnia, gdyż Wojewoda nie ocenił prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście przesłanki, na której oparto wniosek o wznowienie tego postępowania, a więc w granicach art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 152 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym m.in., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.