II OSK 1224/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 31 października 2008 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 48/07 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 48/07 oddalił skargę E. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Kierownik Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Urzędu Miejskiego w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 1990 r. udzielił E. B. i G. B. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego według projektu indywidualnego na działce nr ewid. [...] w O. przy ul. [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyli Z. i G. N.. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Urzędu Miejskiego w O. z dnia [...] kwietnia 1990 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), gdyż wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1990 r. nie został podpisany przez G. B., ani nie wylegitymował się on prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, w ocenie Wojewody Mazowieckiego, badana decyzja rażąco narusza przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, z późn. zm.). Rozbudowany budynek mieszkalny z otworami okiennymi od strony działki Z. i G. N., usytuowany jest w odległości mniejszej niż wskazano w powołanym wyżej przepisie, tzn. 2 m od granicy. Na okoliczność tę inwestor nie załączył zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, do czego zobowiązywała go treść art. 10 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, co spełnia również przesłankę powodującą stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania E. B., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie podziela poglądu organu I instancji, iż weryfikowana decyzja w sposób rażący naruszyła przepis art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Wprawdzie w dniu udzielenia pozwolenia na budowę G. B. nie był właścicielem nieruchomości objętej pozwoleniem, to jednak z oświadczenia E. B. (właściciela przedmiotowej działki nr ewid. [...]) wynika upoważnienie udzielone G. B. do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Organ odwoławczy w pełni podzielił natomiast pogląd organu wojewódzkiego, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1990 r. rażąco naruszyła przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Rażące naruszenie tego przepisu uzasadnia zdaniem organu II instancji zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w efekcie - stwierdzenie nieważności dotkniętej tą wadą decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Urzędu Miejskiego w O. z dnia [...] kwietnia 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę E. B. podzielił pogląd organu II instancji, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z tym przepisem budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W przedmiotowej sprawie bezspornie odległość ta nie została zachowana. Budynek z otworem okiennym zwróconym w stronę działki sąsiedniej nr ewid. [...] został zaprojektowany w odległości 2 m od granicy z działką nr ewid. [...], a więc wydając pozwolenie na budowę w takich warunkach i na podstawie takiego projektu organ rażąco naruszył § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Natomiast § 12 ust. 2 tego rozporządzenia nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odległość zaprojektowanego budynku od budynku usytuowanego na działce sąsiedniej nr [...] wynosiła mniej niż 8 m (dokładnie 5,5 m). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt VlI Sa/Wa 48/07 złożył E. B.. Powyższemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, a w szczególności pominięciu zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości (Z. i G. N.) wyrażonej w protokole z oględzin robót budowlanych z dnia [...] stycznia 1992 r. Okoliczność ta, zdaniem skarżącego, powinna zostać wzięta pod rozwagę przy ocenie, czy w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Z treści uzasadnienia wyroku nie wynika bowiem istnienie racji ekonomicznych lub gospodarczych uzasadniających przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo. Skutki ekonomiczne i gospodarcze tej decyzji były natomiast zgodne z oczekiwaniami zainteresowanych i przez nich akceptowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania Z. i G. N. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Oceniając zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Podstawy kasacyjnej nie może stanowić każde naruszenie przepisów postępowania sądowego, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 233 § 1 k.p.c., Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Powyższy przepis może zostać naruszony tylko wówczas, gdy Sąd przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Podstawą orzekania przez Sąd I instancji jest bowiem co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd może brać pod uwagę jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W postępowaniu sądowoadministracyjnym niedopuszczalne jest ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a zatem stanu faktycznego, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu danej sprawy. Obowiązkiem Sądu jest natomiast dokonanie oceny czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić należy, że przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy k.p.c. są stosowane w związku z art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. A zatem, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy art. 233 § 1 k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. Protokół z oględzin robót budowlanych z dnia [...] stycznia 1992 r., na który powołano się w skardze kasacyjnej, znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, a zatem jego treść była znana zarówno organom orzekającym w sprawie, jak również Sądowi I instancji. Z powyższych względów nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Zauważyć należy ponadto, że jeżeli autor skargi kasacyjnej upatrywał naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., w pominięciu przez Sąd I instancji dowodu z protokołu z oględzin robót budowlanych z dnia [...] stycznia 1992 r., to powołane wyżej przepisy nie dawały podstawy do kwestionowania niedopuszczenia przez Sąd dowodów z dokumentów i stanu faktycznego sprawy ustalonego na podstawie niepełnego materiału dowodowego. W przypadku, gdyby Sąd I instancji nie przeprowadził dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., pomimo że zdaniem strony powinien dopuścić dowód z określonych dokumentów, powinna ona zarzucić naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., a nie 106 § 5 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. jest natomiast tym bardziej chybiony, jeżeli intencją skarżącego było zakwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny rażącego naruszenia prawa zawartej w decyzji z dnia [...] kwietnia 1990 r., na co może częściowo wskazywać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.