I OW 201/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu W. a Prezydentem Miasta T. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie pokrycia wydatków poniesionych z tytułu opieki i wychowania dziecka przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta T. jako organ właściwy w sprawie. 2 UZASADNIENIE Wnioskiem z 15 września 2015 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W. Ś., działający z upoważnienia Starosty Powiatu W., zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta T., w sprecyzowanym w sentencji przedmiocie. W jego uzasadnieniu wskazał, iż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. Ś. z dnia [...] marca 2015 r. (sygn. akt [...]) małoletnia V. M. została umieszczona w rodzinie zastępczej niezawodowej, o czym pismem z dnia [...] marca 2015 r. poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w T. i wezwał go do pokrycia wydatków poniesionych z tytułu opieki i wychowania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w T. w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił zapłaty powyższych świadczeń, twierdząc że nie jest organem miejscowo właściwym, gdyż małoletnia V. M. jeszcze przed umieszczeniem jej w rodzinie zastępczej przebywała na terenie Powiatu W. u D. i M. W. zamieszkałych w S. Dalej wnioskodawca podał, iż matka małoletniej E. M. zmarła w T. w dniu [...] kwietnia 2014 r., gdzie w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] marca 2014 r. pobierała z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Powyższe fakty potwierdzają w ocenie tego organu miejsce zamieszkania matki małoletniej. Wskazując na przepis art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 191 ust. 9 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.), cytowanej dalej zamiennie jako ustawa, podniósł iż miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania rodziców lub opiekuna, i to bez względu na to, czy dana osoba w tej miejscowości przebywa. Tak więc w przypadku dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jednego z rodziców, jego miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w W. Ś. z dnia [...] maja 2014 r., sygn. [...], władza rodzicielska przysługiwała matce małoletniej – E. M. Zgodnie z przedśmiertną wolą matki Państwo W. podjęli się opieki i wychowania małoletniej V. Od miejsca zamieszkania należy jednak odróżnić miejsce faktycznego pobytu dziecka, jakie to miejsce winno być w ocenie organu pochodną woli jego rodziców, którym przysługuje władza rodzicielska. Dlatego też pobyt małoletniej Viktorii poza miejscem zamieszkania i zameldowania matki nie narusza normy art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego i nie powoduje zmiany prawnego miejsca zamieszkania dziecka, jakim w dalszym ciągu jest miejscowość, w której zamieszkują rodzice dziecka. Zatem w ocenie wnioskodawcy, organem właściwym w kwestii ponoszenia kosztów opieki i wychowania V. M. przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej winien być Prezydent Miasta T. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość tenże organ wniósł o wskazanie Powiatu W. jako właściwego w tej sprawie. W jej uzasadnieniu podniesiono, iż w myśl przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie opieki zastępczej wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1 ustawy), a w przypadkach określonych w art. 191 ust. 2 i ust. 3 właściwym do ponoszenia wydatków jest odpowiednio powiat miejsca ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały lub powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Z przedłożonych do wniosku dokumentów wynika, iż przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletnia V. M. przebywała na terenie Powiatu W. u Państwa D. i M. W. zamieszkałych w S. W odniesieniu zaś do rodziców małoletniej nie sposób ustalić na podstawie zebranych dokumentów, tak jak uczynił to organ wnioskujący, u którego z nich dziecko stale przebywało, a więc nie jest możliwe zastosowanie domniemania zamieszkania małoletniej (art. 26 § 2 Kodeksu cywilnego). Organ ten wskazał ponadto, iż z akt sprawy dotyczącej ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla E. M. wynika, iż ta złożyła w dniu [...] lutego 2014 roku wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dołączając do wniosku kserokopię dowodu osobistego seria nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta T. w dniu [...] lutego 2005 roku, zatem przed zmianą adresu pobytu stałego, co nastąpiło od [...] września 2013 roku. Dlatego też fakt ustalenia dla E. M. przez Prezydenta Miasta T. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie przesądza w ocenie organu o istotnym dla niniejszego postępowania rozstrzygnięciu, czy właściwie ustalono miejsce zamieszkania małoletniej V. M., oraz czy dla tego ustalenia można posłużyć się domniemaniem wynikającym z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego. Z uwagi na to, iż nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania ani zameldowania małoletniej, zastosowanie w niniejszej sprawie winna mieć norma wynikająca z art. 191 ust. 3 ustawy, stąd też wniosek o wskazanie Powiatu W. jako powiatu właściwego do ponoszenia wydatków z tytułu opieki i wychowania małoletniej V. M. w związku z umieszczeniem jej w niezawodowej rodzinie zastępczej, biorąc pod uwagę postanowienia Sądu Rejonowego w W. Ś. z dnia [...] maja 2014 roku oraz z dnia [...] marca 2015 roku, obydwa w sprawie sygn. akt [...], jest w ocenie organu jak najbardziej uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Powiatu W. a Prezydentem Miasta T., albowiem oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo w sprawie pokrycia wydatków poniesionych z tytułu opieki i wychowania V. M. przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 251 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., z wyjątkiem art. 77 ust. 1 i art. 241, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast po myśli art. 191 ust. 16 powołanej ustawy (który wszedł w życie z dniem 19 września 2014 r.) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.), od której, w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia, wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej reguluje tryb rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku realizowanego przez czynność wypłaty. Powołany przepis (art. 191) ustawy w ust. 1-4 reguluje przesłanki ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków. Jednocześnie odnotować wypada, że przy ustaleniu powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 1 powołanej ustawy, istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Z uwagi jednak na brak odpowiednich przepisów przejściowych w ustawie, przez ten "pierwszy raz" należy rozumieć umieszczenie dziecka w placówce po raz pierwszy po dacie wejścia w życie omawianej ustawy, tj. po dniu 1 stycznia 2012 r. W świetle art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Od tej reguły wprowadzone są wyjątki w ust. 2 i 3 powołanego artykułu. I tak, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2 ustawy). Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 ustawy). Ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Wynika to m.in. z ugruntowanego stanowiska judykatury w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Po myśli zaś § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Także miejscem zamieszkania osób pozostających pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna (art. 27 K.c.). W takiej sytuacji o miejscu zamieszkiwania dziecka w sensie prawnym nie decyduje jego wola, a miejsce zamieszkania rodziców (rodzica), ewentualnie miejsce pobytu dziecka u rodzica, wreszcie ostatecznie miejsce wskazane przez sąd opiekuńczy. Istotne z punktu widzenia spornego w tej sprawie zagadnienia jest więc miejsce zamieszkania V. M. przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej Państwa W. Przy czym chodzi tu o rozumienie tej instytucji w znaczeniu prawnym, a nie faktycznym. Ustawa w art. 191 ust. 1 posługując się zwrotem "przed umieszczeniem" nie precyzuje ani pojęcia "przed", ani pojęcia "umieszczenia", w szczególności nie używa określenia "bezpośrednio" przed umieszczeniem, ani określenia przed "prawomocnym" umieszczeniem. Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie (dość nietypowej z uwagi na faktyczne zaszłości) chodzi o miejsce zamieszkania dziecka przed wszczęciem postępowania w tej materii. Z akt sprawy wynika, iż matka małoletniej zmarła w dniu [...] kwietnia 2014 r., a postępowanie w przedmiocie umieszczenia jej w rodzinie zastępczej toczyło się od dnia [...] kwietnia 2014 r. przed Sądem Rejonowym w W. Ś., który postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., sygn. [...], do czasu zakończenia postępowania o ustanowienie rodziny zastępczej pieczę nad małoletnią V. M. powierzył D. i M. W. Postępowanie to zakończyło się postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., w którym ograniczono władzę rodzicielską ojcu dziecka K. M., a obowiązki rodziny zastępczej niezawodowej powierzono D. i M. W., nadto w ich miejscu zamieszkania ustalono miejsce pobytu małoletniej. Z powyższych informacji można zatem wnosić, że uprzednio, tj. przed wszczęciem postępowania o ustanowienie rodziny zastępczej, władza rodzicielska przysługiwała obojgu rodzicom, lecz mieli oni osobne miejsca zamieszkania. Przy czym w definicji pojęcia "miejsca zamieszkania" nie mieści się zameldowanie, które jest kategorią rejestracji faktu, bo generalnie miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której dorosła osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 K.c.). Zatem na tym etapie jest to zagadnienie drugorzędne i nierozstrzygające. W takiej sytuacji w kwestii miejsca zamieszkania dziecka do głosu dochodzi przepis art. 26 § 2 K.c. łączący go z miejscem zamieszkania tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Poza sporem pozostaje okoliczność, że V. M. nie przebywała stale z ojcem, zatem przyjąć wypada, że przebywała stale z matką, także za granicą. Nie ma tu znaczenia pobyt u późniejszej rodziny zastępczej, bo nie był to pobyt wówczas stały. Stałego pobytu dziecka nie przekreśla wszak czasowe przebywanie poza miejscem zamieszkania matki, jak mogło to mieć miejsce w sprawie, zwłaszcza gdy ta przemijająco nie może się nim opiekować. Z akt wynika, iż matka małoletniej V. na kilka miesięcy przed śmiercią przebywała na terenie miasta T., gdzie pobierała zasiłek pielęgnacyjny (od stycznia do marca 2014r.) oraz leczyła się w szpitalu. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114) ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych i wypłata następują na wniosek składany w urzędzie gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. Skoro zatem matka dziecka otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., to uznać należy, iż tam też posiadała miejsce zamieszkania, a tym samym takie samo miejsce zamieszkania miała jej małoletnia córka. Gdyby bowiem było inaczej, nie otrzymywałaby w T. owego zasiłku. Twierdzenia jakoby w tym celu posłużyła się nieaktualnym dowodem osobistym, czy też dowodem zawierającym nieaktualne miejsce zamieszkania, nie zostało wykazane. Zameldowanie w W. B. nie świadczy o zamiarze stałego pobytu tamże, przeto nie przekreśla wniosku o zamieszkiwaniu w rozumieniu przepisów stanowiących o miejscu zamieszkania w T. Należy także zaznaczyć, iż fakt wydania postanowień w ramach postępowania dotyczącego pieczy zastępczej przez Sąd Rejonowy w W. Ś. nie jest wystarczającym argumentem ani dla uzasadnienia tezy, że małoletnia nie przebywała stale u matki, a w powiecie w., ani do uznania, że miejsca tego nie można ustalić. Przepis art. 569 Kodeksu postępowania cywilnego dotyczący właściwości miejscowej sądu opiekuńczego w § 1 wprowadza zarówno przesłankę miejsca zamieszkania, jak i miejsca pobytu osoby, której postępowanie ma dotyczyć. Mimo braku podstaw do przyjęcia właściwości miejsca zamieszkania (żadne z rodziców tam nie miało miejsca zamieszkania), niepodobna wywodzić z faktu uznania właściwości miejsca pobytu dziecka przez ten Sąd konkluzji, że nie przebywało ono stale u żadnego z rodziców. Inne jest bowiem ujęcie procesowe instytucji miejsca pobytu, a inne materialnej kwestii stałego przebywania. Przy czym, nawet jeżeli właściwość sądu opiekuńczego wynikała z aktualnego miejsca pobytu małoletniej na terenie powiatu w. (co w zasadzie jest niekwestionowane), to nie ma to wpływu na zastosowanie w sprawie dyspozycji normy zawartej w art. 26 § 2 K.c. Pobyt dziecka w innym miejscu niż miejsce zamieszkania rodzica, za zgodą rodziców (nawet dorozumianą), jej nie niweczy. Zresztą postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. miało charakter tymczasowy – regulowało sytuację dziecka na czas postępowania, dlatego nie może stanowić o miejscu zamieszkania dziecka, tym bardziej gdy w tej dacie pełną władzę rodzicielską miał tylko ojciec, który na tym terenie nie mieszkał, nigdy się dzieckiem nie zajmował, co więcej – jak wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. – zachodzi podejrzenie, że nie jest jego biologicznym rodzicem. Wreszcie nie doszło do określenia przez ten sąd miejsca zamieszkania dziecka na podstawie art. 26 § 2 zd. ostatnie K.c. Nie mają zatem w sprawie zastosowania przepisy art. 191 ust. 2, ani ust. 3 ustawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazał Prezydenta Miasta T. ----------------------- 7