II SAB/Łd 85/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc UZASADNIENIE J.M. złożył skargę na bezczynność Dyrektora oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 6 marca 2022 r. w zakresie udostępnienia projektu organizacji ruchu dla węzła [...] na skrzyżowaniu autostrad A1 i A2 w wersji elektronicznej za pośrednictwem platformy epuap oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 6 marca 2022 r. za pomocą platformy epuap złożył do oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Łodzi wniosek o udostępnienie projektu organizacji ruchu dla węzła [...] na skrzyżowaniu autostrad Al i A2 w wersji elektronicznej za pośrednictwem platformy epuap i termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął 21 marca 2022 r. Do dnia złożenia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi, a tym samym informacja publiczna nie została udostępniona. Odwołując się do orzecznictwa skarżący podniósł, że tematykę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, można więc traktować jako tzw. akademicki przykład informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem inherentnym elementem życia publicznego, elementem rzutującym na życie każdego obywatela. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz wyjaśnił, że z wniosku skarżącego z dnia 6 marca 2022 r. o udzielenie informacji publicznej nie wynika, że skarżący złożył wiosek o udzielenie informacji publicznej, ponieważ skarżący we wniosku ograniczył się do stwierdzenia, że "Proszę o przesłanie poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla węzła [...]." W dniu 1 kwietnia 2022 r. organ wezwał skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez wskazanie podstawy prawnej dla wniosku, z treści którego nie wynikało w ramach jakiej procedury czy postępowania ma być przekazany projekt organizacji ruchu. Ponadto organ podniósł w wezwaniu, że w celu udostępnienia właściwego żądanego projektu organizacji ruchu, należy podać datę, w której obowiązywała przedmiotowa organizacja ruchu oraz, że w celu przekazania właściwego projektu organizacji ruchu, koniecznym jest przeanalizowanie czy w danym momencie nie była wprowadzona czasowa organizacja ruchu, nie było uszkodzeń/braków poszczególnych znaków, zdarzeń drogowych mogących mieć wpływ na tą organizację ruchu, itp. W odpowiedzi, w dniu 2 kwietnia 2022 r. skarżący podał, że skoro termin na załatwienie wniosku wynosi 14 dni, to prawdopodobieństwo wystąpienia zmian na węźle autostradowym w okresie między złożeniem wniosku a udostępnieniem informacji jest niewielkie. Gdyby jednak tak było to najlepszym rozwiązaniem byłoby udostępnienie projektów aktualnych na dzień złożenia wniosku oraz na dzień sporządzenia odpowiedzi. W ocenie pełnomocnika organu, nie można mówić o bezczynności skoro organ prowadzi wymianę pism ze stroną i starał się ustalić tryb udzielenia odpowiedzi oraz zakres żądania. Zdaniem pełnomocnika organu, dopiero od udzielenia informacji odnośnie podstawy prawnej wniosku oraz określenia zakresu żądanych informacji należy liczyć termin na udzielenie odpowiedzi, a zatem od dnia 2 kwietnia 2022 r. Jednocześnie pełnomocnik organu wyjaśnił, że żądana informacja zostanie wnioskodawcy udzielona w ciągu 14 dni od wskazanej daty. Pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. pełnomocnik organu przekazał w załączeniu pismo z dnia 25 kwietnia 2022 r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego. Pismem z dnia 30 lipca 2022 r. skarżący wyjaśnił, że po zapoznaniu się z odpowiedzią organu na skargę w pełni podtrzymuje stanowisko, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał bezczynności, gdyż nie udostępnił wnioskowanej informacji oraz stwierdził, że 26 kwietnia 2022 r. czyli po ponadto 7 tygodniach od wniosku organ załatwił wniosek zgodnie z UDIP. Ponadto skarżący wyjaśnił, że wezwanie organu do wskazania podstawy prawnej jego wniosku jest niezgodne z prawem. Jednocześnie skarżący podniósł, że żądanie podania daty obowiązywania projektu organizacji z argumentacją o możliwości czasowej organizacji ruchu jest bezzasadne, gdyż pytanie jest aktualne na moment postawienia. Jak również skarżący wyjaśnił, że gdyby nawet przychylić się do stanowiska organu, że termin należy liczyć od doprecyzowania dat, to i tak organ nie dotrzymał terminu 14 dni na udzielenie odpowiedzi – materiał został przekazany dopiero 26 kwietnia 2022 r. Skarżący zmodyfikował także skargę, w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności i trwał w niej na dzień wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) (zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ( art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność, Sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi. Jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego, ujednolicona wskutek wydania przez NSA dnia 26 listopada 2008 r. uchwały siedmiu sędziów w sprawie I OPS 6/08 stanowi, że jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.) (zwanej dalej u.d.i.p.). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.. W sprawie niekwestionowanym jest to, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. W świetle powyższego należy uznać, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący stanowią informacje publiczne. Podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia jest Dyrektor Oddziału w Lodzi generalnej Dyrekcji dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W wyroku z 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 39/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana przez organ treść wniosku ani data jego wpływu – 6 marca 2022 r. W tym dniu do organu wpłynął wniosek skarżącego o przesłanie poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla węzła [...]. Nie jest sporne również to, że informacja publiczna objęta wnioskiem została udostępniona w dniu 26 kwietnia 2022 r. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że mimo upływu ustawowego terminu, do dnia 20 marca 2022 r. organ nie dokonał żadnej czynności w sprawie. Po upływie 14-dniowego terminu, w dniu 1 kwietnia 2022 r. organ wezwał skarżącego do wskazania podstawy prawnej wniosku oraz datę, w której obowiązywała przedmiotowa organizacja ruchu. Należy w tym miejscu wskazać, że na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Wniosek taki nie stanowi w szczególności podania w rozumieniu art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są: jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku. W ocenie Sądu wola skarżącego została jednoznacznie wyrażona we wniosku z dnia 6 marca 2022 r. Z jego treści nie wynikało, aby dotyczył on danych historycznych, tj. projektu organizacji ruchu dla węzła [...] obowiązującego w jakimkolwiek okresie przed złożeniem wniosku. Wniosek w tym brzmieniu dotyczyć mógł jedynie sytuacji aktualnej na dzień jego składania, co potwierdził skarżący w piśmie z dnia 2 kwietnia 2022 r. Okoliczność, że wniosek nie zawierał odesłania do ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić usprawiedliwienia dla bierności organu. Jeżeli organ miał wątpliwości w jakim trybie wniosek powinien zostać rozpoznany, to można było oczekiwać, że niezwłocznie zwróci się do skarżącego o sprecyzowanie żądania. Twierdzenie pełnomocnika organu co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopiero po udzieleniu informacji z 2 kwietnia 2022 r. należy liczyć termin na udzielenie odpowiedzi nie znajduje podstaw faktycznych ani prawnych. Brak dokonania jakiejkolwiek czynności w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku nie pozostawia wątpliwości co do bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 21 lipca 2022 r., II SAB/Łd 72/22, Lex nr 3370574; WSA w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2022 r., III SAB/Gl 19/22, Lex nr 3362520; WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2022 r., II SAB/Kr 59/22, Lex nr 3356486; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 maja 2022 r., II SAB/Go 32/22, Lex nr 3348232). Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Sąd zważył, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej załatwi sprawę i dokona czynności, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem już zobowiązać organu do czynności, która została w momencie orzekania dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest zatem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie, wraz z pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r., organ udostępnił wnioskowane informacje. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał że organ dopuścił się bezczynności która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 §1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.