I OSK 233/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 568/12 w sprawie ze skargi M. R. i J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz M. R. i J. R. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., II SA/Bd 568/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę M. R. i J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy L., na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Z. i G., uchwalonego uchwałą Nr XXV/270/08 Rady Gminy L. z dnia 3 listopada 2008 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. i M. R., o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr działki [...] w Z., zaopiniował negatywnie proponowany, przedstawiony na mapie ze wstępnym projektem, podział nieruchomości oznaczonej w katastrze nr działki [...] w obrębie ewidencyjnym Z.. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w granicach obowiązywania ww. planu miejscowego. Obowiązujący plan dopuszcza inny, niż wskazany na rysunku planu, podział nieruchomości przy zachowaniu zasad zawartych dla poszczególnych jednostek planistycznych wymienionych w § 11. Proponowany podział nieruchomości nie jest tożsamy z rysunkiem planu – rysunek planu nie przewiduje podziału przedmiotowej nieruchomości, należało zatem sprawdzić czy zachowane zostały zasady podziału określone dla jednostki planistycznej 6U/MN, w obszarze której położona jest nieruchomość. Badając zgodność proponowanego podziału dla jednostki oznaczonej numerem planistycznym 6U/MN organ stwierdził, że proponowany podział narusza zasady podziału określone planem. Proponowana do wydzielenia działka gruntu oznaczona nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do istniejącej lub wyznaczonej w planie drogi publicznej. Nie jest możliwy proponowany we wniosku dojazd od ul. Ś. – nieruchomość w tej części nie przylega do najbliższej istniejącej i jednocześnie wyznaczonej planem drogi publicznej oznaczonej w planie symbolem 21KDD i działki [...]/1 – ul. Ś. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. SKO w Toruniu utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W jej uzasadnieniu wskazano, że dla rozstrzygnięcia "podziałowego" mają znaczenie konkretne uregulowania prawne, które nie dopuszczają pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału wbrew zapisom obowiązującego planu miejscowego, w tym także wymogu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Przedmiotowa nieruchomość tego wymogu nie spełnia. Kwestia ta była już rozważana w decyzji ostatecznej Wójta Gminy L. z dnia 8 czerwca 2010 r., a stan faktyczny i prawny, w zakresie wpływającym na decyzję, nie uległy zmianie. Skargę na powyższe postanowienie skierowaną do WSA w Bydgoszczy złożyli M. i J. R. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Bydgoszczy uznał, że bezsporne w sprawie było to, że pierwszoplanowe znaczenie dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia miało ustalenie, czy działka nr [...]/1, która miała powstać wskutek proponowanego podziału działki nr [...], będzie miała dostęp do drogi publicznej. Konieczność ta wynika z zapisu § 11 ust. 1 pkt 3 ppkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Z. i G. (uchwalonego uchwałą Nr XXV/270/08 Rady Gminy L. z dnia 3 listopada 2008 r.), zgodnie z którym każda nowo wydzielona działka musi mieć bezpośredni dostęp do istniejącej lub wyznaczonej w planie drogi publicznej. Działka nr [...]/1 takiego dostępu nie ma zapewnionego. Sąd I instancji stwierdził, że skoro przedłożony projekt podziału nie spełnia jednego z obligatoryjnych warunków możliwości podziału nieruchomości określonych w planie zagospodarowania przestrzennego, a także w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 93 § 3), tym samym czyni niedopuszczalnym proponowany podział w świetle art. 93 ust. 1 u.g.n., to zaskarżone postanowienie utrzymując w mocy postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 10 lutego 2012 r. pozostaje w zgodzie z wymienionym przepisem ustawy. Skarżący twierdzili, że, drogą publiczną jest działką nr [...]/34. Aby ustalić jej aktualny status, Sąd przedstawił dotychczasowe działania, wskazując, że dnia 11 grudnia 1997 r. stanowiła ona część działki nr [...]/2, która w tej dacie została decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przejęta na rzecz Gminy L. pod nowotworzone ulice. Decyzją z dnia 19 czerwca 2009 r. wydzielono z działki nr 125/2 działkę nr 125/35 z przeznaczeniem jej na drogę oraz działkę nr 125/34 z przeznaczeniem pod budownictwo. Dnia 29 lipca 2011 r. została podjęta przez Radę Gminy L. uchwała w sprawie zbycia m.in. działki nr [...]/34 na rzecz J. M., będącego właścicielem przylegającej do niej działki nr [...]/3, dla poprawienia warunków zagospodarowania tej nieruchomości. Następnie działka ta została zgodnie z ww. uchwałą zbyta na rzecz J. M., co jest w sprawie bezsporne i co potwierdzili sami skarżący. Pozostała część działki nr [...]/2, tj. działka nr [...]/35 pozostała przeznaczona na drogę publiczną. Zatem działka nr [...]/34, która zdaniem skarżących ma stanowić drogę publiczną, jest aktualnie własnością osoby fizycznej. Tymczasem zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wynika z tego wniosek, że nie jest możliwe, aby droga publiczna (której faktycznie na działce nr 125/34 nie ma), mogła stanowić własność osoby fizycznej, co jednoznacznie przesądza o tym, że mająca powstać działka nr [...]/1 nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dodatkowym argumentem to potwierdzającym jest przedłożony przez samych skarżących wypis uproszczony z rejestru gruntów (k. 19 akt sądowych), z którego wynika, że charakter drogi ma jedynie działka nr [...]/35, a nie działka [...]/34. Niewątpliwie przyczyną zaistnienia problemu w niniejszej sprawie było posługiwanie się przez Gminę L. określeniem ul. Ś. w odniesieniu do dwóch różnych lokalizacji, tj. działki nr [...]/8 i działki nr [...]/3. Głównie powodem nieporozumień było zaliczenie ul. Ś. do kategorii dróg gminnych uchwałą Nr VII/97/03 Rady Gminy L. z dnia 28 kwietnia 2003 r. Jak wynika z załącznika do ww. uchwały, ul. Ś. miała długość 170 m, co odpowiada długości działki nr [...]/8 (22 KDD). Potwierdza to wyrys z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 31 akt adm. II instancji, k. 12 akt adm. I instancji), sporządzony w skali 1:2000 – długość tej działki wynosi 8,5 cm, co daje 170 m. Natomiast długość działki nr [...]/2, która zdaniem skarżących została jako ul. Ś. zaliczona do kategorii dróg gminnych ww. uchwałą z dnia 28 kwietnia 2003 r., wynosi ok. 240 m (vide projekt podziału znajdujący się w aktach adm. II instancji, projekt podziału nieruchomości k. 18 akt sądowych). Potwierdza to stanowisko organu, że nazwą ul. Ś. posługiwano się zarówno w stosunku do działki nr [...]/8 (i to tę działkę zaliczono do dróg gminnych), jak i działki nr [...]/2, na której dopiero planowano powstanie ulicy o tej nazwie. Sytuacja ta została ostatecznie wyjaśniona wskutek podjęcia uchwały Rady Gminy L. z dnia 29 grudnia 2012 r. o nadaniu nazwy "Ś." ulicy położonej w Z. o nr ewidencyjnym 130/8 (symbol 22 KDD). Ponadto należy mieć na uwadze to, że również sama ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 93 ust. 3 czyni niedopuszczalnym podział nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że skoro przedłożony projekt podziału nie spełnia jednego z obligatoryjnych warunków możliwości podziału nieruchomości określonych w planie zagospodarowania przestrzennego, a także w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 93 § 3), tym samym czyni niedopuszczalnym proponowany podział w świetle art. 93 ust. 1 u.g.n., to zaskarżone postanowienie utrzymując w mocy postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 10 lutego 2012 r. pozostaje w zgodzie z wymienionym przepisem ustawy. Skargę kasacyjną wnieśli M. i J. R. zaskarżając wyrok zarzucili: – naruszenie art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności fatycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa i określenia jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są konieczne, – naruszenie art. 8 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedopuszczenie z urzędu w trakcie ustalania zakresu postępowania wyjaśniającego, dowodu w postaci graficznego załącznika do uchwały Rady Gminy L. nr VII/97/03 w sprawie zaliczania niektórych dróg do kategorii dróg gminnych, którego to strona mimo usilnych starań nie otrzymała, a który to załącznik jest kluczowym dowodem w sprawie, – naruszenie art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności, które spoczywają na organie i nie mogą być przerzucone na stronę; ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny; w przypadku gdy strona przedstawi niepełny materiał dowody organ administracyjny ma obowiązek uzupełnić go z własnej inicjatywy (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1985 r., sygn. II SA 318/85), – obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 w zw. z art. 7 ustawy o drogach publicznych poprzez pominięcie procedury koniecznej w przypadku pozbawiania drogi dotychczasowej kategorii, jak również wyłączenia drogi z użytkowania, a w konsekwencji uznanie, iż wnioskowany projekt podziału działki [...]/1 nie jest możliwy, gdyż nie posiada dostępu do istniejącej lub wyznaczonej w planie dogi publicznej, podczas gdy istnieją przekonywujące dowody na to, iż na działce [...]/2 (obecnie [...]/34 i [...]/35) biegnie droga publiczna (dawniej ul. Ś. obecnie ul. W.) o symbolu planistycznym KDD 23 o nr 4421141, który został zmieniony na 100850C. W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zawieszenie postępowania w powyższej sprawie na podstawie art. 125 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do czasu wyjaśnienia postępowania administracyjnego toczącego się przed SKO w Toruniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...]czerwca 2009 r., znak: GP [...], które to postępowanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 233/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżących o zawieszenie postępowania przed NSA, bowiem zakończyło się postępowanie przed SKO o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta Gminy L. z dnia [...] czerwca 2009 r. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, bowiem Sąd I instancji nieprawidłowo zaakceptował przyjęty przez organy stan faktyczny sprawy co do charakteru działki nr [...]/34, który przez organy administracji publicznej obu instancji nie został dokładnie wyjaśniony i przeanalizowany. Oczywistym jest, że projekt podziału nieruchomości może zostać pozytywnie zaopiniowany w sytuacji gdy jest zgodny z planem miejscowym. Zarówno z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i planu miejscowego wynika, że projektowane w wyniku podziału działki muszą mieć dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z obowiązującym planem miejscowym działki te muszą spełniać określone warunki, w tym muszą mieć dostęp do istniejącej lub wyznaczonej drogi publicznej. W niniejszej sprawie podstawową kwestią jest dokładne wyjaśnienie, czy działka nr 125/34 nie stanowi części istniejącej drogi publicznej. Zarówno Sąd I instancji, jak i organy rozstrzygające niniejszą sprawę podkreślały, iż działka ta nie może stanowić drogi publicznej bowiem w wyniku umowy sprzedaży stanowi aktualnie własność prywatną, a droga publiczna może stanowić własność jedynie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Rozumowanie takie nie jest prawidłowe. Sama bowiem sprzedaż działki gruntu stanowiącej drogę publiczną osobie fizycznej nie pozbawia jej charakteru drogi publicznej, a jedynie umowa sprzedaży może zawierać wadę nieważności. Notabene takie postępowanie cywilne toczy się aktualnie i Sąd Okręgowy w Toruniu wypowiedział się w tej kwestii w wyroku z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt [...]. Wskazać należy, że przywoływanie przez Sąd I instancji i organy administracji publicznej argumentu, że omyłkowo posługiwano się nazwą ulicy Ś. w stosunku do działki nr [...]/2, której część stanowiła działka nr [...]/34, nie może wyjaśnić kwestii statusu prawnego tej działki. Bezsporne bowiem jest to, że działka nr [...]/2 powstała w wyniku podziału nieruchomości jako działka z przeznaczeniem na drogę publiczną i w związku z tym została przejęta na własność Gminy (por. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Toruniu z dnia 11 grudnia 1997 r.). Jak wynika z akt sprawy w obowiązującym na dzień 23 kwietnia 1999 r. planie miejscowym, działka ta określona była symbolem 306KLW. W dniu 23 kwietnia 1999 r. została podjęta uchwała o nadaniu tej ulicy nazwy "Ś.". Przy czym uchwała ta w sposób jednoznaczny wskazuje na drogę o symbolu 306KLW, a więc na działkę, w ramach której wydzielona została później przedmiotowa działka nr [...]/34. W związku z tym nie można twierdzić, że powyższa uchwała dotyczyła działki [...]/8, dotyczyła ona jednoznacznie działki [...]/2 o symbolu 306KLW. Wskazać należy, że w dacie podejmowania uchwały Rady Gminy L. z dnia 28 kwietnia 2003 r. o zaliczeniu ulicy Ś. do kategorii gminnych dróg publicznych, jak wynika z wyjaśnień organu, nie obowiązywał żaden plan miejscowy co do przedmiotowych działek, bowiem plan miejscowy uchwalony w dniu 4 grudnia 1992 r. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r. Obecnie obowiązujący plan został przyjęty uchwałą z dnia 3 listopada 2008 r. Natomiast uchylenie uchwały z dnia 23 kwietnia 1999 r. o nadaniu nazwy ulicy Ś. nieruchomości określonej w planie symbolem 306KLW, nastąpiło uchwałą Rady Gminy L. z dnia 29 grudnia 2012 r., kiedy to dopiero tą uchwałą nadano działce nr [...]/8 nazwę "ulica Ś." o symbolu 22KDD. Powyższe okoliczności nie zostały przez Sąd I instancji wyjaśnione, a mają one zasadnicze znaczenie dla oceny czy przedmiotowa działka nr [...]/34 nie stanowi nadal drogi publicznej. Jeżeli bowiem w roku 2003 zaliczono do gminnych dróg publicznych określoną ulicę (ulicę Świerkową, której nie nastąpiło prawne jej wyłączenie z danej kategorii drogi) to nadal stanowi ona drogę publiczną. Należy bowiem podkreślić, że podejmowane przez organy jednostek terenowych uchwały wywołują określone skutki prawne, dopóki nie zostaną skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. Taka "eliminacja" nie może zaś nastąpić poprzez posługiwanie się argumentem błędnego określenia nazw ulic i uznania, że wprawdzie zaliczono do dróg gminnych ulicę Świerkową, ale nie była to ta ulica, której nadano taką nazwę uchwałą z dnia 23 kwietnia 1999 r., bo zwyczajowo nazwą tą określano inną drogę. Sąd administracyjny zobligowany jest dokonać oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego oraz przepisów postępowania przez organ administracji publicznej w danej sprawie. A w niniejszej sprawie, jak to już podniesiono, kluczową kwestią jest ustalenie prawnego charakteru działki nr [...]/34, biorąc pod uwagę podejmowane przez organy poszczególne czynności wywołujące określone skutki prawne. Dopiero bowiem te ustalenia pozwolą na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności projektowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym. W związku z tym rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy będzie ponownie zobligowany do dokonania wnikliwej analizy zaskarżonej decyzji w kontekście całego materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie i rozważenia, czy organ dokonał właściwych ustaleń co do charakteru działki [...]/34, a co za tym idzie, czy projektowany podział jest zgodny z planem miejscowym, czy też niezgodny. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 i 203 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.