II SA/Po 603/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi W. H. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2022 r. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300,- (trzysta) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Datowaną na dzień 25 lipca 2022 r. skargą W. H. będący Burmistrzem N. (dalej również jako: "skarżący"), działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.s.g.") zaskarżył uchwałę Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi N. wotum zaufania (podjętej z mocy prawa w wyniku niepodjęcia uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi N. wotum zaufania) i zarzucił organowi istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 4a i art. 28aa ust. 9 ustawy oraz art, 7 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podjęcie wskazanej uchwały ma istotne konsekwencje dla skarżącego jako, że w myśl przepisu art. 28aa ust, 10 ustawy o samorządzie gminnym, nieudzielenie burmistrzowi wotum zaufania za rok 2021 może stanowić pierwszy etap do wszczęcia w przyszłości procedury o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania burmistrza. Powyższe oznacza, że skarżącemu przysługuje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Następnie skarżący wskazał, że przedłożył radnym raport o stanie gminy za 2021 r., który był rozpatrywany podczas sesji absolutoryjnej i został wprowadzony do porządku obrad LII (52) sesji Rady Miasta, która odbyła się 30 czerwca 2022 r. Zdaniem skarżącego podczas przedmiotowej sesji nie doszło jednak do odbycia debaty nad raportem o stanie gminy za rok 2021 z uwagi na brak merytorycznego ustosunkowania się do zakresu przedmiotowego tego dokumentu, nie wspominając o szczegółowej analizie poszczególnych części liczącego 106 stron dokumentu. Pomimo tego Przewodniczący Rady Miasta, realizując porządek obrad, przeprowadził głosowanie nad przedłożonym radnym projektem uchwały o udzieleniu burmistrzowi wotum zaufania. Wynik tego głosowania przedstawiał się następująco: 10 głosów "za", 0 głosów "przeciw", 6 głosów "wstrzymujących się" oraz 5 radnych nieobecnych. Tym samym procedowana uchwała o udzieleniu wotum zaufania nie została podjęta, gdyż zgodnie z art. 28aa ust. 9 zd. 2 uosg uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Rada Miasta liczy natomiast 21 radnych. Mając na względzie normę prawną wynikająca z treści art. 28aa ust. 9 zd. 3 u.s.g. konsekwencją braku podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. W dalszej części skargi skarżący podniósł, że o wyniku głosowania mógł zadecydować co najmniej jeden głos spośród 6 głosów wstrzymujących się, tj. gdyby któryś z grona tych 6 radnych głosował "za" udzieleniem wotum, zamiast wstrzymywać się od głosu, to burmistrz otrzymałby wotum zaufania (11 głosów "za", czyli bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady gminy). W trakcie obrad sesji wyartykułowane zostały motywy podejmowania decyzji przez dwóch radnych: M. R. i W. A. (obaj, zarówno podczas głosowania nad wotum zaufania oraz absolutorium wstrzymali się od głosu). Motywy te wskazują na ich pozaprawne i niemerytoryczne źródła odniesienia. Radni ci wprost odnieśli się jedynie do właściwości lub zachowań burmistrza. Jednocześnie nie negowali jego polityki budżetowej - co więcej, jeden z radnych W. A. stwierdził, że "nie ma nic przeciw budżetowi". O ich wstrzymaniu się od głosu (czyli stanowisku bardziej łagodnemu od głosu sprzeciwu) zdecydowały przesłanki osobiste. W przypadku radnego M. R. była to polemika z burmistrzem podczas sesji na temat procedury i weryfikacji podpisów mieszkańców, którzy chcieli uczestniczyć w debacie nad raportem o stanie gminy (strona 10 protokołu sesji); "Pan w tej chwili po prostu odbiera mi argument żebym ja podniósł rękę za tym raportem". W przypadku radnego W. A. – swoje powody wstrzymania się od głosowania nad wotum zaufania oraz absolutorium ujawnił ex post, w ostatnich minutach sesji, kiedy stwierdził, że "Nam brakuje wszystkim radnym rozmowy z Burmistrzem, większych spotkań, większych uzgodnień, nie wszystkie Pana pomysły są najważniejsze, rządy Putina nie w N. panie Burmistrzu, to jest małe miasto, moje kochane i tutaj się rozmawia, nie, że ktoś nam narzuca albo Pan nie ma humoru i nie chce Pan z nami współpracować. To jest moje tylko wewnętrzne odczucie, przez to się wstrzymałem i się i dlatego nie będę tłumaczył. Nie mam nic przeciwko budżetowi, wszystko pasuje ale tej spokojnej debaty i rozmowy między nami i o to tylko bym prosił". Następnie skarżący wskazał, że głosowanie w sprawie udzielenia burmistrzowi wotum zaufania powinno odbyć się po odbyciu debaty nad raportem o stanie gminy, która powinna służyć rzeczowej analizie i wszechstronnej ocenie działań burmistrza podjętych w minionym roku w zakresie objętym raportem. Tymczasem po odbyciu LII (52) sesji Rady Miasta skarżący nie zna motywów, jakimi kierowali się radni odmawiając mi wotum zaufania. Przedłożenie raportu radnym nie spotkało się z żadną merytoryczną oceną. W trakcie debaty nad raportem nie wyrazili oni w ogóle swego zdania o stanie gminy za 2021 r. i działaniach organu wykonawczego, a głos zabrało jedynie dwóch radnych, przy czym w ocenie skarżącego ich uwagi nie miał charakteru merytorycznego. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że radni nie wskazali powodów swojego rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia mu wotum zaufania i nie uzasadnili takiego właśnie stanowiska. Odpowiadając na skargę Rada Gminy w N. reprezentowana przez jej Przewodniczącego wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady przed podjęciem uchwały zrealizowane zostały wymogi wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, a radni, którzy wstrzymali się od głosu zgodnie oświadczyli, że w głosowaniu kierowali się przesłankami merytorycznymi. Równocześnie Rada wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – radnego T. M. oraz M. R.. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 03 października 2022 r. podtrzymał zarzuty zawarte w skardze oraz podniósł dodatkowo, że sama uchwała powinna zostać uzasadniona, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Odwołując się do orzeczeń sadów administracyjnych podniesiono, że brak uzasadnienia uchwały utrudnia ustalenie dokładnych motywów jej podjęcia i zasad, którymi kierował się organ uchwałodawczy przy jej podjęciu, jak również narusza zasadę jawności działania władzy publicznej. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 13 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz wyjaśnił, że zaskarżona uchwała była pierwszą uchwałą podjętą w przedmiocie nieudzielania wotum zaufania. Równocześnie podczas trwania postępowania Sąd dopuścił zobowiązał pełnomocnika skarżącego do przesłania prawidłowego umocowania do reprezentowania skarżącego, co nastąpiło w dniu 14 października 2022 r. (k. [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Obowiązkiem Sądu, przed merytoryczną oceną wniesionej skargi było zweryfikowanie, czy skarga spełnia warunki formalne, w tym ustalenie, czy została wniesiona przez podmiot posiadający legitymację skargową. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podnoszono, że uchwała w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu może być zaskarżona przez piastuna tego urzędu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Bk 743/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 02 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Po 739/21 oraz z 25 listopada 2021 r., sygn. IV SA/Po 758/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 04 listopada 2021 r., sygn. II SA/Rz 780/21 oraz z 17 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Rz 707/21, Baza NSA). W uzasadnieniach powyższych wyroków nie dokonano jednakże analizy dopuszczalności takiej skargi na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. Na okoliczność powyższą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4896/21, ONSAiWSA 2022, Nr 3, poz. 48, zauważając, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. dla ustalenia legitymacji procesowej skarżącego konieczne jest wskazanie normy prawnej, będącej podstawą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką skorzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko burmistrza gminy. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko burmistrza, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania – co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby, będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta – art. 28 ust.10 u.s.g. Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez organ kontrolujący – radę gminy. Rozważania powyższe prowadzą do konkluzji, że nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego, jako osoby fizycznej piastującej stanowisko Burmistrza wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia przedmiotowej uchwały nie jest np. odwołanie z funkcji Burmistrza, ani nawet nie jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie odwołania Burmistrza. Co więcej podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania wójta ma charakter fakultatywny, ponieważ art. 28aa ust. 10 u.s.g. stanowi, iż "w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio". A z art. 28a ust. 3 u.s.g. wynika, że "rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny określonej w ust. 1 na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium". Skoro interes prawny wymieniony w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na powiązaniu między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, to związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia jedynie hipotetyczne, oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Skutkiem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania nie jest jego odwołanie, ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej funkcję Burmistrza został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, na podstawie art. 28 aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie z art. 232 § 1 pkt ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300,- zł, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia