II SA/Łd 109/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 grudnia 2021 r. nr SKO.4114.427.2021 w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. dc UZASADNIENIE II SA/Łd 109/22 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 23 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił E.F. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad J.F. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi złożyła E.F., reprezentowana przez radcę prawnego M.A., wnosząc o jej uchylenie w całości i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Pełnomocnik Strony podnosi, iż Strona spełnia przesłanki z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi pismem z dnia 13 października 2021 r. wezwało radcę prawnego M.A. pełnomocnika E.F. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że E.F. skutecznie zrzekła się bądź zawiesiła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych prawo do świadczenia emerytalnego i nie pobiera obecnie świadczenia emerytalnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w terminie 30 dni, od dnia doręczenia niniejszego wezwania pod rygorem rozstrzygnięcia sprawy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powyższe wezwanie zostało odebrane przez radcę prawnego M.A. pełnomocnika E.F. w dniu 18 października 2021 r. W dniu 27 października 2021 r. do Kolegium wpłynęła odpowiedź na powyższe wezwanie pełnomocnika E.F., zgodnie z którą ,,(...) informuję, że E.F. złoży wniosek w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego. Dowód na tę okoliczność zostanie do Państwa przesłany". Następnie w dniu 20 grudnia 2021 r. do Kolegium wpłynęło pismo pełnomocnika E.F. wraz z załączoną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi z dnia 30 listopada 2021 r. zgodnie z którą wstrzymano wypłatę emerytury E.F. od dnia 01 grudnia 2021 r. Decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, rozpatrując sprawę z odwołania E.F., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 sierpnia 2021 r. i orzekło o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 grudnia 2021 r. na czas nieoznaczony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło, że świadczenie pielęgnacyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania należy do kategorii świadczeń, których warunki i zasady przyznawania zostały przez ustawodawcę ściśle określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 111) - dalej nazywanej u.ś.r. Stosownie do treści zawartego w niej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1 pkt 4). Na podstawie art. 17 ust. 5 u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Jak wynika z akt sprawy w dniu 23 czerwca 2021 r. radca prawny M.A. pełnomocnik E.F. wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad mężem J.F. Ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wymaga złożenia wniosku, co wynika wprost z art. 23 ust. 1 i 2 u.ś.r. Bezspornym jest, iż J.F. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 15 października 2002 r., mocą którego jest całkowicie niezdolny do pracy i całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji na stałe. Z akt sprawy wynika, że E.F. sprawuje opiekę nad swoim mężem J.F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało przede wszystkim, iż w świetle poglądów judykatury, jak i w doktryny należy uznać, że nie ma uzasadnienia dla wskazanej przez organy interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy, a tym samym okoliczność, że osoba wymagająca pomocy pozostaje w związku małżeńskim, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt pobierania przez E.F. reprezentowaną przez radcę prawnego M.A. emerytury - w związku z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi z dnia 30 listopada 2021 r. nr: ENP/25/053044512, zgodnie z którą wstrzymano wypłatę emerytury E.F. od dnia 01 grudnia 2021 r. powoduje, iż w sprawie nie może mieć zastosowania wprost przesłanka wyłączająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., bowiem zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 12 grudnia 2018r. sygn. akt I OSK 1175/18, iż zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego obliguje skarżącą do dokonania wyboru jednego ze świadczeń. (...) prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 5pkt l lit. "b" oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a posiadanie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. obliguje skarżącą do wyboru jednego ze świadczeń, co uczyniła. Orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tle w/w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., (m.in. tak NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18), wyraża, że "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane (...) Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać." (por. też wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lutego 2018r. sygn. akt II SA/Łd 1018/17, wyrok WSA Poznań z dnia 26 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Po 39/18, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018r., sygn. akt I OSK 82/18, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro niekwestionowanym jest, że E.F. opiekuje się niepełnosprawnym mężem i nie pobiera emerytury, Kolegium mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych - jednolite i w chwili obecnej ugruntowane - postanowiło uchylić decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 sierpnia 2021 r. i przyznać E.F. świadczenie pielęgnacyjne, o które wnosi w okresie od 1 grudnia 2021 r. (tj. od miesiąca wstrzymania przez ZUS wypłaty emerytury E.F.) na czas nieokreślony. Stosownie bowiem do treści art 24 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 2). Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (ust. 4). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie racy prawnego, podniosła zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2021 r. bezterminowo, a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od czerwca 2021 r., a także art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że prawidło wypełniony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z niezbędnymi dokumentami wpłynął do organu dopiero w miesiącu grudniu 2021 r. Strona skarżąca częściowo nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem w zakresie czasookresu, na który zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Mianowicie zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast w świetle art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Wskazać, więc należy, że skarżąca w dniu 23 czerwca 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle powyżej wskazanych okoliczności brak było podstaw prawnych, aby ograniczać świadczenie pielęgnacyjne przyznane na rzecz skarżącej do ram czasowych od dnia 1 grudnia 2021 roku, a nie od momentu złożenia wniosku, tj. od 1 czerwca 2021 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 grudnia 2021 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 sierpnia 2021 r. i orzekająca o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2021 r. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zostały one wydane zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, od kiedy skarżącej winno zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Punkt wyjścia stanowić zatem musi treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych co do zasady ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Prawidłowa wykładnia przytoczonego powyżej przepisu wymaga nadto uwzględniania treści art. 17 u.ś.r. Jak podkreśla się w judykaturze, z treści przywołanych wyżej przepisów wykładanych w ich wzajemnym powiązaniu wynika, ze prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w wypadku łącznego spełnienia ustawowo określonych przesłanek o charakterze podmiotowym oraz przedmiotowym. Przesłanki podmiotowe to te, które dotyczą osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem oświadczenie to mogą ubiegać się jedynie osoby będące w określonym kręgu pokrewieństwa (art. 17 ust. 1 i 1a) oraz osoby wymagającej opieki, w tym posiadania przez nią wymaganego prawem orzeczenia potwierdzającego określony stopień niepełnosprawności i konieczność korzystania z opieki, natomiast przesłanki przedmiotowe dotyczą m.in. - wymogu rezygnacji z zatrudnienia, sprawowania odpowiedniej, wymaganej opieki nad osobą niepełnosprawną, ewentualnego posiadania prawa do innych świadczeń (art. 17 ust. 5). W toku postępowania o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ administracyjny ma zatem obowiązek zbadania, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia i dopiero ich łączne spełnienie daje podstawę do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji należy wskazać, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może zostać przyznane począwszy od daty, w której nastąpiło łączne spełnienie ustawowych przesłanek warunkujących jego przyznanie. Co za tym idzie przytoczony powyżej przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r., który reguluje kwestie związane z okresem, na jaki przyznawane jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należy interpretować w powiązaniu z art. 17 u.ś.r., co prowadzi do wniosku, że prawo to nie może zostać przyznane na okres wcześniejszy od daty, w której spełnione zostały przesłanki, od których ustawa uzależnia prawo do świadczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Go 188/22). Jeżeli zatem organ oceni, iż zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia zostały spełnione w dacie późniejszej niż w miesiącu, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, to może przyznać świadczenie dopiero od daty łącznego spełnienia wszystkich przesłanek. Jak wyjaśnił WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19 lipca 2022 r., II SA/Lu 332/22 zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi normę procesową pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może on prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm, a w praktyce oznacza to, że przyznając okresowe świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Katarzyna Małysa - Sulińska (red.) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opub. LEX). Zatem w sytuacji, gdy jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia ziści się po miesiącu złożenia wniosku, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Reasumując, skoro zatem, skarżąca przedstawiła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi z dnia 30 listopada 2021 r. zgodnie z którą wstrzymano wypłatę emerytury skarżącej od dnia 1 grudnia 2021 r., oznacza to, że dopiero od grudnia 2021 r. usunięta została przeszkoda dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od czerwca 2021 r., gdyż w tym czasie istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczająca możliwość otrzymania przez skarżącą za ten okres wnioskowanego świadczenia. Tym samym rozstrzygnięcie Kolegium należy uznać za prawidłowe. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Końcowo należy wskazać, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiła skarżąca. W terminie określonym w przepisie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. is