II SA/Sz 474/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...] r., nr [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Burmistrz [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 2, art. 9 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1, art. 15 ust. 1, 2 i 9, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia [...] stycznia 2020 r. odmówił świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, do ukończenia 18 roku życia, wnioskowanego na M. S.. W uzasadnieniu decyzji, organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w art. 2 ust. 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym "osoba uprawniona"- oznacza to osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. W ocenie organu, ustawodawca w sposób precyzyjny określił krąg świadczeniobiorców pozostawiając poza tym kręgiem osoby uprawnione do świadczeń alimentacyjnych od osób innych niż rodzice. Tymczasem w toku postępowania ustalono, że dłużnik alimentacyjny Z. H. jest dziadkiem osoby, której dotyczy wniosek. Wobec zaistnienia przesłanki negatywnej nie było podstaw do dalszych ustaleń w sprawie, w tym do ustalania, czy spełnione zostało kryterium dochodowe. Sam fakt niespełnienia definicji osoby uprawnionej wyłącza uprawnienie do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. podniosła, że alimenty od Z. H. zostały przyznane (na rzecz małoletniej M. S.) przez Sąd Rejonowy w S. w wysokości [...] zł. Dodała, że ojciec dziecka nie żyje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powołując się na treść art. 2 ust. 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów Kolegium powtórzyło za organem I instancji, że ustawodawca w sposób precyzyjny określił krąg świadczeniobiorców pozostawiając poza tym kręgiem osoby uprawnione do świadczeń alimentacyjnych od osób innych niż rodzice, w tym wypadku od dziadka. Zdaniem organu, w sprawie bezspornym jest, że osobą uprawnioną do alimentów jest M. S., zaś Z. H., od którego wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] października 2018 r. zasądzono na rzecz wspomnianej małoletniej alimenty w wysokości [...] zł, jest jej dziadkiem. Mając na uwadze powyższe pozostaje ona poza grupą osób uprawnionych do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kolegium dodało, że przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie mają charakteru uznaniowego, co oznacza, że organy administracyjne są związane treścią bezwzględnie obowiązujących przepisów. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, strona podniosła, że M. S. jest dzieckiem M. S. i W. H., który zmarł w dniu [...] sierpnia 2015 r. Od tamtej chwili całe koszty utrzymania dziecka spoczywają tylko i wyłącznie na skarżącej. Sama musiała się zmierzyć z "wyposażeniem całej wyprawki dla dziecka" – począwszy od pampersów, skończywszy na wózku. Nie otrzymała żadnej pomocy od rodziców ojca dziecka. Obecnie dziecko ma ponad cztery lata, co wiąże się z coraz większymi kosztami. Będąc sama, skarżąca nie jest w stanie pójść do pracy. Pieniądze jakie otrzymuje obecnie od państwa to kwota 788 zł, na którą składają się: zasiłek wychowawczy (500 zł) oraz zasiłek rodzinny (288 zł). Zaznaczyła, że za te pieniądze nie jest w stanie utrzymać dziecka. Dziadkowie małoletniej nie wykazują żadnego zainteresowania jeśli chodzi o wychowanie dziecka jak też pomoc finansową. Gdyby nie pomoc drugich dziadków, I. i H. S. nie byłaby w stanie zapewnić dziecku podstawowych rzeczy, niezbędnych do codziennego życia i funkcjonowania. Niestety babcia małoletniej zachorowała, przez co skarżąca była zmuszona zrezygnować z pracy, gdyż nie miał kto zaprowadzać i odbierać dziecka z przedszkola. Strona dodała, że wyrokiem z dnia [...] października 2018 r., Sąd Rejonowy w S. zasądził od M. W. oraz Z. H. alimenty w wysokości po [...] zł miesięcznie. Pomimo wyroku nie otrzymała ona jednak żadnych pieniędzy wobec czego zmuszona była udać się do komornika, który wyegzekwował od M. W. na rzecz M. S. około [...] zł. Były to ostatnie pieniądze jakie otrzymała od wymienionej, natomiast od Z. H. nie uzyskała żadnych pieniędzy. Od tamtej pory egzekucja jest bezskuteczna. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., odmawiającą przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wnioskowanego na M. S.. Zdaniem organów, wspomniane świadczenie nie może zostać przyznane stronie z uwagi na to, że alimenty na rzecz małoletniej M. S. zostały zasądzone od Z. H., który jest jej dziadkiem. Tymczasem w art. 2 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2020 r., poz. 808) ustawodawca precyzyjnie określił krąg świadczeniobiorców pozostawiając poza tym kręgiem osoby uprawnione do świadczeń alimentacyjnych od osób innych niż rodzice. W ocenie Sądu, z taką interpretacją cytowanego wyżej przepisu nie sposób jednak się zgodzić. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, osobą uprawnioną jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że na rzecz małoletniej M. S. wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] października 2018 r. (sygn. akt [...]) zostały zasądzone alimenty od Z. H., który jest dziadkiem małoletniej (ojciec M. S. – W. H. zmarł w dniu [...] sierpnia 2015 r.). Poza sporem pozostaje także i to, że egzekucja wspomnianych alimentów okazała się bezskuteczna. Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy w takim przypadku – gdy alimenty zostały zasądzone od dziadka nie zaś od rodzica (ojca), możliwe jest przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, o jakim mowa w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Nie ulega wątpliwości, że cytowany przepis art. 2 pkt 11 tej ustawy stanowi definicję legalną pojęcia "osoby uprawnionej". Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przy wykładni przepisu, zwłaszcza gdy ma on charakter definicji legalnej, w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową. Nie oznacza to jednak, że granica takiej wykładni jest bezwzględna. Podzielając w pełni stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2009 r. (sygn. akt IV SA/Gl 77/09), należy wskazać, że w sytuacjach gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego uniemożliwiałoby zastosowanie przepisu bądź prowadziłoby do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięganie do innych sposobów wykładni, z uwzględnieniem intencji ustawodawcy, spójności systemu prawa, słuszności i sprawiedliwości. Interpretacja przepisów ustawowych powinna być przy tym dokonywana przy uwzględnieniu zasady nadrzędności Konstytucji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że zastosowana przez organy interpretacja w istocie oparta jest na założeniu, iż wolą ustawodawcy było określenie w tej samej normie prawa, nie tylko pojęcia osoby uprawnionej ale również pojęcia dłużnika alimentacyjnego - przez wskazanie, że jest nim wyłącznie rodzic zobowiązany do alimentacji. Interpretację taką należy jednak uznać za błędną, chociażby z tego względu, że pojęcie dłużnika alimentacyjnego zostało zdefiniowane odrębnie w art. 2 pkt 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o dłużniku alimentacyjnym - oznacza to osobę zobowiązaną do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. Pojęcie dłużnika alimentacyjnego nie zostało zatem ograniczone do osoby rodzica. Może nim być nie tylko ojciec czy matka, ale też inne osoby – zobowiązane do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego. Kwestie dotyczące obowiązku alimentacyjnego, w tym także kolejności, w jakiej osoby należące do kręgu rodzinnego są zobowiązane świadczyć alimenty zostały uregulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359). W myśl art. 129 § 1 tego Kodeksu, obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z kolei zgodnie z art. 132 ww. Kodeksu, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Jednocześnie w myśl art. 133 § 1 tego Kodeksu, rodzice obowiązani są do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie, chyba że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów jego utrzymania i wychowania. Z powyższego wynika, że źródłem alimentacji zobowiązanych w dalszej kolejności jest obowiązek alimentacji ciążący na zobowiązanym w pierwszej kolejności. W świetle cytowanych przepisów, jeżeli rodzic zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych nie żyje, albo nie ma możliwości sprostać obowiązkowi alimentacyjnemu ewentualnie jeżeli ściągnięcie od niego na czas należnych alimentów napotyka trudne do przezwyciężenia trudności, zaś drugi z rodziców nie jest w stanie samodzielnie spełnić ciążącego na nim obowiązku, zobowiązanymi do alimentów są w dalszej kolejności dziadkowie. Skoro zatem, dłużnikiem alimentacyjnym na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów może być również inna niż rodzic osoba zobowiązana do alimentacji, to nie do przyjęcia jest takie rozumienie art. 2 pkt 11 tej ustawy, zgodnie z którym świadczenie z funduszu alimentacyjnego może być przyznane osobie uprawnionej do alimentów wyłącznie od rodzica zobowiązanego tytułem wykonawczym. Taka wykładnia przepisu zakładałaby niewątpliwie nieracjonalność jak również byłaby sprzeczna z zasadami logiki. W ocenie Sądu, użycie pojęcia "rodzica" nie może służyć do określenia "dłużnika alimentacyjnego" (zdefiniowanego odrębnie w art. 2 pkt 3 ustawy) lecz służy wyłącznie określeniu osoby uprawnionej – dziecka, dla którego dłużnikiem w pierwszej kolejności są rodzice. Oznacza to, że z prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie mogą korzystać inne osoby, które w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego są osobami uprawnionymi do alimentów, dla których dłużnikiem w pierwszej kolejności nie jest rodzic (np. małżonek – art. 130 Kodeksu). Dalsze przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów precyzują jedynie krąg osób uprawnionych, wskazując, że są nimi osoby do ukończenia 18 roku życia albo w przypadku gdy uczą się w szkole lub szkole wyższej – do ukończenia 25 roku życia, albo osoby pełnoletnie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 9 ustawy), z wyjątkiem osób wymienionych w art. 10 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu, znaczenia przepisu art. 2 pkt 11 ustawy nie można odczytywać w oderwaniu od innych zapisów ustawy, jak również od celu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Dla ustalenia znaczenia pojęcia osoby uprawnionej określonego w tym przepisie konieczne jest bowiem odczytanie go w powiązaniu z art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Powyższe, przy założeniu spójności przepisów prawa prowadzi do wniosku, że osobą uprawnioną do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest wyłącznie osoba (dziecko małoletnie bądź pełnoletnie), która nie jest ekonomicznie samodzielna ze względu na wiek lub kontynuowanie nauki, bądź ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności, dla której dłużnikiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności jest rodzic. Takie rozumienie wspomnianego przepisu pozostaje przy tym w zgodzie z celem ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wskazówek interpretacyjnych w tym zakresie dostarcza niewątpliwie preambuła tej ustawy. Zgodnie z jej treścią, dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom, jest w pierwszej kolejności obowiązkiem wskazanych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym członków ich rodziny. Konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Jak wynika z powyższego, funkcjonowanie funduszu alimentacyjnego, zgodnie z celami tej ustawy, jest służebne wobec norm prawa rodzinnego i ma służyć faktycznej realizacji uprawnień dziecka do świadczeń alimentacyjnych od osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny ustalony w tytule wykonawczym pochodzącym od sądu. Niewątpliwie interpretacja przepisu zaprezentowana przez organ celowi temu w żaden sposób nie służy. Co więcej, nie służy także realizacji prawa rodziny do szczególnej pomocy państwa, o jakiej mowa w art. 71 Konstytucji RP, jak również ochronie praw dziecka przewidzianej w art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. Jest także nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika z powyższego przepisu, wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujących się daną cechą wspólną, powinni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Wspomniana zasada nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różniących się między sobą, jednak wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, których zasadność doboru podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. Skoro cechą wspólną wynikającą z art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest zaspokojenie potrzeb dziecka w drodze alimentów, zatem przyjęcie za organem wykładni zawężającej krąg osób uprawnionych do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jedynie do tych osób, które mają tytuł wykonawczy w stosunku do rodzica oznacza, że osoby, na rzecz których zasądzono alimenty od innej niż rodzic osoby zobowiązanej do jego alimentacji w dalszej kolejności (przeciwko której egzekucja jest bezskuteczna), znajdowałyby się w gorszej sytuacji. Przy czym takie zróżnicowanie osoby uprawnionej do alimentów nie ma racjonalnego uzasadnienia jak też nie jest zgodne z celem oraz zasadniczą treścią wspomnianego wyżej przepisu. Zastosowana przez organ wykładnia w istocie zmierza do pozbawienia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego dziecka, w sytuacji gdy jego rodzic nie żyje, zaś drugi z rodziców, na którym ciąży obowiązek utrzymania dziecka nie jest w stanie samodzielnie realizować tego obowiązku wobec czego na rzecz tego dziecka zasądzone zostały alimenty od osoby zobowiązanej w dalszej kolejności, która z obowiązku tego nie wywiązuje się. Z przyczyn, o których była mowa powyżej tak wykładnia nie znajduje uzasadnienia ani w ustawie, ani w Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy, należało uznać, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.