II SAB/Ol 62/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji A. na bezczynność Związku Szachowego w O. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Związek Szachowy w O. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia "[...]" w pkt "[...]"oraz pkt "[...]" w zakresie uchwał z protokołami komisji rewizyjnej z roku "[...]" i "[...]", w terminie 14 dni; II. w pozostałej części skargę oddala; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Związku Szachowego w O. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Fundacja "[...]" (dalej: "Skarżąca") 20 lipca 2020 r. zwróciła się do "[...]"Związku "[...]" (dalej: "Związek", "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej polegającej na wglądzie do: 1) dokumentacji księgowo-rachunkowej (w tym podatkowej) za lata 2018, 2019 i 2020, w tym wszelkich umów zawieranych przez Związek z członkami jego zarządu oraz z innymi osobami/instytucjami w przypadku powstania jakichkolwiek kosztów po stronie Związku, jako integralnych elementów dokumentacji księgowo-rachunkowej; 2) dokumentacji organizacyjnej, tj. uchwał zarządu z protokołami oraz uchwał z protokołami komisji rewizyjnej za lata 2018, 2019 i 2020 r. W odpowiedzi udzielonej 31 lipca 2020 r. Związek poinformował Skarżącą, że Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Delegatów planowane jest na 6 września 2020 r. i będzie dotyczyło w głównej mierze sprawozdania finansowego za 2019 r. Podał, że niektóre żądane informacje są ogólnodostępne i zostały opublikowane na stronie internetowej Związku i na stronie "[...]" (m.in. protokoły z obrad Zarządu z 2018 r.). Wyjaśnił też, że dokumentację finansową prowadzi osoba prywatna, z którą można skontaktować się przez członka Zarządu na podany numer telefonu. Związek wniósł o ustalenie miejsca i terminu spotkania, gdyż adres, którym posługuje się służy wyłącznie do celów rejestracji i korespondencji i Związek nie ma możliwości trzymania tam dokumentacji. Następnie, 2 sierpnia 2020 r. poinformował Skarżącą, że w związku z wątpliwościami co do zasadności żądania, wniosek przekazano do zaopiniowania w terminie do 7 sierpnia 2020 r., zaś po otrzymaniu odpowiedzi, Związek pisemnie ustosunkuje się do wniosku. Skarżąca 11 sierpnia 2020 r. wywiodła skargę na bezczynność organu, zarzucając, że nie otrzymała odpowiedzi na wniosek. Wniosła o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 20 lipca 2020 r. i zasądzenie od organu na rzecz Fundacji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła, że Związek jest stowarzyszeniem uczniowskich klubów sportowych, stowarzyszeń, fundacji i jednostek podległych instytucjom publicznym, którego przychody pochodzą w części ze środków publicznych (dotacji, dofinansowań, składek członków, itp.). W związku z czym, Związek ma obowiązek przekazywania informacji publicznej na wniosek, w tym w szczególności w zakresie informacji finansowej (rozliczenie środków publicznych) i organizacyjnej. Żądanej informacji Związek nie udzielił jednak w ustawowym terminie. Odpowiedź z 31 lipca 2020 r. nie odniosła się do wniosku, gdyż domagała się udostępnienia dokumentacji źródłowej, a nie przetworzonej, np. w postaci dzienników uchwał. W odpowiedzi na skargę Związek wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie dysponuje środkami o charakterze publicznym i nie mieści się w kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł ponadto, że wskazał miejsce położenia dokumentacji księgowej, a Skarżąca nie wskazała terminu i miejsca spotkania w celu udostępnienia, zgodnie z wnioskiem, żądanej dokumentacji. W piśmie procesowym z 12 września 2020 r. Skarżąca stwierdziła m.in., że Związek, w drodze odrębnej umowy, decyduje o rozdysponowaniu środków będących w gestii "[...]"Federacji Sportu (dalej: "FS"), o czym świadczą uchwały Zarządu: nr 6/2018 z 10.02.2018 r., nr 18/2020 z 06.08.2020 r. i nr 19/2020 z 10.08.2020 r. FS otrzymuje z budżetu Województwa dotację na realizację zadań publicznych Samorządu Województwa "[...]"z zakresu rozwoju kultury fizycznej, z której finansowane są m.in. akcje szkoleniowe młodzików, organizowane przez Związek. Dodała ,że Związek w znacznej mierze funkcjonuje dzięki składkom i opłatom ponoszonym przez Członków Związku, z których zdecydowana większość utrzymuje się wyłącznie dzięki funduszom samorządowym, a część z nich podlega bezpośrednio pod instytucje samorządowe. Stwierdziła ponadto, że Związek wykonuje zadania publiczne, między innymi w drodze odrębnej umowy i na zlecenie FS - w zakresie: wojewódzkiego szkolenia uzdolnionych zawodników w kategorii młodzik, młodzieżowiec w dyscyplinach objętych ogólnopolskim systemem sportu młodzieżowego; przygotowania i udziału reprezentantów województwa w sportowej rywalizacji organizowanej przez właściwe dla danej dyscypliny związki sportowe w dyscyplinach olimpijskich i w wiodących dyscyplinach nie olimpijskich objętych systemem sportu młodzieżowego oraz ich organizację na terenie województwa "[...]". Tym samym Związek mieści się w kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca zaprzeczyła ponadto, jakoby nie wskazała miejsca i terminu udostępnienia dokumentacji, o którą wnosiła. Podała, że po odebraniu maila, w którym prezes Zarządu informował o braku możliwości udostępnienia informacji pod adresem siedziby, odbył telefoniczną rozmowę z prezesem zarządu Skarżącej, w toku której został poinformowany o miejscu i terminie spotkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), dalej jako: "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów u.d.i.p., do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Należało zatem zbadać, czy Związek jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, wskazane w zdaniu drugim podmioty, które nie są organizacyjnie wyodrębnione z aparatu państwowego, a mimo to wykonują zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, są tzw. emanacją państwa ze względu na kontrolowanie ich przez państwo lub zależność finansową od państwa (zob. Z. Witkowski, A Bień-Kacała, O potrzebie redefinicji terminu "organ państwa", R. Balicki, M. Masternak-Kubiak (red.), [w]: W służbie dobru wspólnemu. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Januszowi Trzcińskiemu, Warszawa 2012, s. 409) Zauważa się przy tym, że obie przesłanki: realizacji celów i zadań publicznych oraz dysponowania majątkiem publicznym należy traktować rozłącznie i każda z nich z osobna samoistnie przesądza o charakterze podmiotu jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznych (zob. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w]: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wyd. Sejmowe, Warszawa 2016, s. 490). Tak ustalony we wzorcu konstytucyjnym katalog podmiotowy został przez ustawodawcę rozszerzony w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ten przykładowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej (na co wskazuje jednoznacznie użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności") określa podstawowe kryterium, jakim jest posiadanie przymiotu władzy publicznej bądź też wykonywanie zadań publicznych, a także dysponowanie środkami publicznymi. Powyższe sprawia, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane będą nie tylko podmioty publiczne, ale także organizacje i instytucje prywatne, jeżeli tylko dysponują środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych im zadań o charakterze publicznym. Zauważyć bowiem należy, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym więc do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym (por. wyroki NSA z 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3288/15 i 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 248/17; CBOSA). Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Powyższe potwierdza doktryna przyjmując, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (zob. P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej s. 8 oraz wyrok NSA z kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 894/19, CBOSA). Jak wykazała Skarżąca, Związek jest częściowo finansowany ze środków publicznych – środków Województwa "[...]", które przekazywane są przez "[...]"Federację Sportu (zob. np. uchwały Związku z: 10 lutego 2018 r., nr 6/2018, 10 sierpnia 2020 r. nr 18/2020 i 6 sierpnia 2002 r. nr 19/2020 r., z których wynika, że niektóre aspekty działalności Związek finansuje ze środków publicznych). Uwzględniając powyższe można przyjąć, że skoro działalność Związku jest współfinansowana ze środków publicznych, to jest on podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Powołane przepisy rozumieją szeroko informację publiczną. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", ale nie ulega wątpliwości, że są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej, a więc to sprawy ogółu, a samo pojęcie "sprawy publiczne" koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (zob.: wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14, CBOSA). W ramach informacji o działalności organów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowią m.in. kwestie dotyczące wydatkowania środków publicznych będących w gestii takiego podmiotu. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Oceniając zasadność skargi należy stwierdzić, że treść przesłanej Skarżącej 31 lipca 2020 r. odpowiedzi pozwala uznać, że przedmiotowy wniosek został załatwiony tylko w części dotyczącej pkt. 2 wniosku w zakresie udostępnienia dokumentacji organizacyjnej odnoszącej się do zarządu Związku za lata 2018-2020 i uchwał komisji rewizyjnej za 2020 r. Zostało to zrealizowane przez odesłanie do informacji udostępnionych na wskazanych stronach internetowych. Nie można uznać za umożliwienie zapoznania się z wnioskowaną informacją w pozostałym zakresie, to jest pkt. 1: dokumentacji księgowo-rachunkowej (w tym podatkowej) za lata 2018, 2019 i 2020, w tym wszelkich umów zawieranych przez Związek z członkami jego zarządu oraz z innymi osobami/instytucjami w przypadku powstania jakichkolwiek kosztów po stronie Związku oraz pkt. 2 w części dotyczącej uchwał z protokołami komisji rewizyjnej za 2020 r. Wprawdzie w piśmie z 31 lipca 2020 r. Zarząd zwrócił się o ustalenie miejsca i terminu spotkania, lecz z treści dalszej korespondencji stron wynika, że Związek doszedł do przekonania o braku podstawy prawnej uzasadniającej żądanie Skarżącej. We wskazanym wyżej zakresie organ pozostaje w bezczynności od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, dlatego w pkt. I wyroku Sąd zobowiązał Związek do rozpoznania wniosku Skarżącej we wskazanym zakresie, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Z uwagi na to, że pozostałe pytania Skarżącej spotkały się z reakcją organu, Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. III wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku Skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, bezczynność Związku wynika z błędnego przekonania, iż nie jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnianie informacji publicznej. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono w pkt. IV, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.