II SA/Wa 698/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Frąckiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na niewykonanie przez Prezesa Rady Ministrów wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 559/21 oddala skargę UZASADNIENIE Dnia 8 kwietnia 2022r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] wywiodła skargę na niewykonanie przez Prezesa Rady Ministrów wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 559/21, uwzględniającego skargę na bezczynność powyższego organu i zobowiązującego do rozpoznania sprawy w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu w/powołanego wyroku Sąd wskazał, że we wniosku inicjującym postępowanie Fundacja, powołując się na liczne pytania właścicieli jednoosobowych działalności gospodarczych w przedmiocie zmian w zakresie naliczania składki zdrowotnej, mając za podstawę art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), wystąpiła do Prezesa Rady Ministrów (dalej: "Prezes RM", "organ", "Premier") o udostępnienie informacji w postaci szczegółów programu "Polski Ład", zaprezentowanego 15 maja 2021 r., a dokładnie punktu ww. programu dotyczącego ujednolicenia poboru składki zdrowotnej dla osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą w stosunku do osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenie, a mianowicie; a) jak ma wyglądać dane ujednolicenie składek zdrowotnych (szczegółowy opis), dlaczego dane składki mają być nieodliczalne od dochodu, b) jak powyższe zmiany mają się prezentować w stosunku do jednoosobowych działalności gospodarczych będących na ryczałcie czy też karcie podatkowej, gdzie nie ewidencjonuje się dochodu, a jedynie przychód? c) jak powyższe zmiany mają się prezentować w stosunku do jednoosobowych działalności gospodarczych będących na ogólnych zasadach? Co w przypadku gdy wskazana działalność gospodarcza osiąga straty? Jak wówczas będzie wyliczana składka zdrowotna? d) co w przypadku osób niepełnosprawnych prowadzących działalność gospodarczą, które to już z samej niepełnosprawności mają utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej, są mało atrakcyjne na rynku usług i produktów, a wyższa danina na składkę zdrowotną może spowodować upadek tych firm? Czy są przewidziane jakieś wyłączenia? (skarżąca wskazała, że osoby niepełnosprawne dochód z prowadzenia działalności gospodarczej najczęściej przeznaczają na swoje leczenie), e) jakie założenia programu są w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą przy jednoczesnej pracy na umowę o pracę? Czy w takim przypadku wskazana osoba, która prowadzi działalność i wykonuje pracę z tytułu umowy o pracę, zobowiązania będzie również do opłacania podwójnych składek, w tym też składki wyliczonej od dochodu w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej? Jednocześnie Fundacja zażądała, aby w odpowiedzi na jej zapytanie organ powołał się na dokument źródłowy, jak również przesłał odpowiedź na wniosek za pośrednictwem poczty elektronicznej na podany adres. Ponadto skarżąca wniosła o przekazanie wszelkich konsultacji międzyresortowych z organizacjami pozarządowymi i związkami pracodawców, konsultacji społecznych i innych (o ile wskazane konsultacje odbyły się), a także wszelkich dokumentów dotyczących wnioskowanej informacji (np. konsultacji ministerstwa z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych). Dalej Sąd podkreślił, że rzecznictwo sądowo-administracyjne ukształtowało pogląd, że nie jest wystarczające zawarcie w piśmie informacyjnym lakonicznego stwierdzenia, iż podmiot obowiązany nie posiada wnioskowanej informacji. Dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on obowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Wystarczające jest pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji. W takim przypadku pismo informujące o tym, stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności. Nie jest bowiem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności organu w sytuacji, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu. Pismo kierowane do strony wnioskującej powinno zawierać wyjaśnienie takiego stanu rzeczy (vide wyrok NSA z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 473/17). Podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Tego zaś w ocenie Sądu nie uczynił adresat wniosku. Sąd podkreślił, iż należy domniemywać, że Prezes RM powinien posiadać wiedzę w przedmiocie szczegółowych założeń ww. programu "Polski ład", bo skoro skarżony organ kieruje pracami Rady Ministrów i reprezentuje ją na zewnątrz, to uprawnionym jest przyjęcie, że wszelkie działania Rządu, w tym te, które są realizowane przy udziale podmiotów eksperckich przy Prezesie RM i powołanych do życia przez Radę Ministrów programów rządowych, są mu znane. W konkluzji Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien dokonać analizy zakresu żądań podanych we wniosku Fundacji i posiadaną informację udostępnić, co może nastąpić w sytuacji uznania, że nie zachodzą ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Jeżeli natomiast podtrzyma swoje stanowisko, iż żądanej informacji w jakimkolwiek zakresie nie posiada, to obowiązany jest wyjaśnić ten stan rzeczy. Prezes RM musi uwiarygodnić, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, tzn. przedstawić w tym zakresie wiarygodną, przekonującą argumentację, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. W odpowiedzi na skargę dotyczącą niewykonania powyższego wyroku organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił w niej, że dnia 3 lutego 2022 r. a następnie dnia 11 marca 2022 r. KPRM udzielił Skarżącej odpowiedzi, zgodnie z postanowieniami wyroku uzasadniając i uprawdopodobniając przyczyny nieposiadania żądanych informacji. Podkreślił, że wyjaśniono wnioskodawcy, iż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o działach administracji rządowej z dnia 4 września 1997 r. (Dz. U. z 2020 poz. 1220 z późn. zm.), to Minister kierujący danym działem administracji rządowej jest obowiązany do inicjowania i opracowywania polityki Rady Ministrów w stosunku do działu, którym kieruje, a także przedkładania w tym zakresie inicjatyw, projektów założeń projektów ustaw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów - na zasadach i w trybie określnych w regulaminie pracy Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów posiada wiedzę ze względu na jego kierowniczą funkcję w ramach Rady Ministrów. Wyjaśniono, że Prezes Rady Ministrów, w trakcie wskazanych przez Skarżącą we wniosku wystąpieniach, prezentował opracowane przez Ministerstwo Finansów założenia i informacje. Wobec powyższego poinformowano, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie posiada informacji we wnioskowanym zakresie, które byłyby utrwalone, a jednocześnie nie byłyby już dostępne w przestrzeni publicznej. Ponadto wskazano, iż Program "Polski Ład" jest nadzorowany przez Ministra Finansów, oraz że na stronie: https://www.podatki.gov.pl/polski-lad/ szczegółowo opisane są poszczególne jego aspekty oraz zamieszczone są stosowne poradniki. KPRM nie jest zobowiązana do poszukiwania informacji czy uzyskiwania stosownych szczegółowych wyjaśnień do Ministra Finansów w celu rozpatrzenia wniosku. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu wnioskowanych informacji. Tym samym, organ nie dysponując daną informacją publiczną nie może jej udostępnić. Powyższe stanowisko potwierdza ugruntowane w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. I OSK 444/14, WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r. lI SAB/Wa 32/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2013 r., II SAB/Kr 57/13). Ponadto, wyjaśniono że - w odniesieniu do wypowiedzi Prezesa Rady Ministrów - dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej, która nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. I OSK 1177/12). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zmierzać do wytworzenia informacji na potrzeby takiego wniosku, w tym także wyrażenia opinii. Złożone następnie przez Skarżącego wezwanie do wykonania wyroku z dnia 23 lutego 2022 r. doręczone dnia 28 lutego 2022 r., również było przedmiotem wyczerpującej odpowiedzi ze strony Organu. W odpowiedzi z dnia 11 marca 2022 r., kolejny raz wyjaśniono, iż Prezes Rady Ministrów posiada wiedzę kierunkową wymaganą, ze względu na pełnioną funkcję. Ponownie podkreślono, że opracowania Ministerstwa Finansów dotyczące "Polskiego Ładu" Premier prezentował w przestrzeni publicznej jako reprezentant Rady Ministrów (w imieniu Ministerstwa Finansów). Udzielenie zaś odpowiedzi na tak sformułowane pytania wymaga wiedzy specjalistycznej z danej dziedziny, która mieści się w zakresie działu: finanse publiczne, określonego w art. 8 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Za ten dział administracji rządowej odpowiada minister właściwy do spraw finansów publicznych. Takie działania są zatem realizowane w Ministerstwie Finansów oraz w innych podmiotach publicznych bezpośrednio związanych z szeroko pojmowaną sferą finansów publicznych i systemu podatkowego. Jednocześnie wskazano, że na stronie: https://www.podatki.gov.pl/polski-lad/ szczegółowo opisane są poszczególne aspekty "Polskiego Ładu" oraz zamieszczone są stosowne poradniki, o czym Kancelaria Prezesa Rady Ministrów już informowała i pomocniczo przekazała w odpowiedzi z dnia 3 lutego 2022 r. Podkreślono, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do poszukiwania informacji. W konsekwencji Prezes Rady Ministrów nie miał obowiązku uzyskiwania takiej informacji od Ministra Finansów w celu załatwienia wniosku. Przyjęcie takiego rozwiązania prowadziłoby do sytuacji uczynienia z KPRM centralnego ośrodka zobowiązanego do udzielania w informacji publicznych o sprawach prowadzonych we wszystkich ministerstwach, o które byłby zobowiązany byłby się zwracać i udzielać w ich imieniu odpowiedzi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 473/17 zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej wówczas organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało podkreślić, iż rozpoznając skargę na niewykonanie wyroku tut. Sąd nie mógł dokonywać ponownej analizy charakteru informacji objętej pierwotnym żądaniem. W tym zakresie był bowiem związany prawomocnym wyrokiem i wynikającym z niego stwierdzeniem, że wniosek Fundacji z dnia [...] maja 2021 r. dotyczył informacji publicznej. W związku z powyższym istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzać się mogła tylko do wyjaśnienia tego, czy na dzień wywiedzenia skargi na niewykonanie wyroku, organ pozostawał w bezczynności w zrealizowaniu nakazu sformułowanego w owym wyroku. Celem przedmiotowej skargi jest bowiem doprowadzenie do sytuacji, by organ wykonał prawomocne orzeczenie Sądu. W ocenie tut. Sądu stan faktyczny sprawy uniemożliwiał pozytywne rozpoznanie skargi. Na dzień jej wywiedzenia, tj. dnia 8 kwietnia 2022 r. organ nie pozostawał już bowiem w bezczynności w wykonaniu wyroku. Dnia 3 lutego 2022 r. i następnie dnia 11 marca 2022 r. - reagując na treść przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – przesłał do wnioskodawcy pisma, w których treści uwiarygodnił swoje wcześniejsze oświadczenie o braku posiadania żądanej informacji. Według składu orzekającego w niniejszej sprawie argumenty podniesione w ww. pismach przez organ są przekonujące. Oczywistym jest, że swoistym "gospodarzem" procesu legislacyjnego dotyczącego programu "Polski ład" było Ministerstwo Finansów. Szef rządu nie musi zaś posiadać szczegółowej wiedzy na temat wszystkich inicjatyw legislacyjnych przedstawianych przez ministrów z jego Gabinetu. Należy także zwrócić uwagę na to, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, z samego faktu, że "Polski ład" miał być kluczowym dla Kraju programem zmian w sferze podatków nie wynika per se wniosek, że Premier posiada szczegółową wiedzę na temat tej inicjatywy - wykraczającą poza ogólne założenia. W niniejszym postępowaniu rolą Sądu nie jest zaś odnoszenie się do kwestii tego, czy adresat pytania powinien mieć określoną wiedzę. Sąd rozpoznając skargę na niewykonanie wyroku zobowiązującego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej może nawiązywać tylko do sfery faktów – tj. rzeczywistego posiadania przez Premiera żądanej informacji. Skoro więc adresat pytania oświadczył w sposób stanowczy, iż nie posiada spornych informacji, a także biorąc pod uwagę okoliczność braku przeciwnych dowodów jak też to, że przepisy prawa nie nakładają na niego obowiązku posiadania wiedzy w powyższym zakresie uznać należało, iż wyrok z dnia 5 października 2021 r. został przez organ wykonany. Wobec powyższego nie zachodziła konieczność, ani nawet możliwość, by w niniejszym postępowaniu mobilizować organ do ponownego rozpoznawania wniosku inicjującego pierwotne postępowanie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku, uznając skargę za niezasadną.