I GSK 1859/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej TS od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 309/22 w sprawie ze skargi TS na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywna ocena projektu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 15 czerwca 2022 r. oddalił skargę TS (dalej: strona, skarżący) na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 1 kwietnia 2022 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu w ramach projektu grantowego "Wielkopolska Tarcza Antykryzysowa". Skargę kasacyjną – bez wskazywania na jakiekolwiek przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniósł pełnomocnik strony, a zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U.2020.818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej – przez niewłaściwą kontrolę sądową działań Komisji, polegającą na niezasadnym uznaniu, że wybór projektów do dofinansowania dokonany w oparciu o przyjęty regulamin nastąpił w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniał wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania w sytuacji, gdy WSA w Poznaniu nie wyjaśnił w należyty sposób w uzasadnieniu wyroku na czym, poza weryfikacją treści regulaminu, polegała dokonana kontrola sądowa. W efekcie skarżący wniósł alternatywnie o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a nadto – w obu przypadkach – zażądano zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, żądając jego nieuwzględnienia, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Przystępując z kolei do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy ją poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Wypada przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 2048/08 wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe standardy dotyczące skargi kasacyjnej wskazać należy, że sposób skonstruowania w tej sprawie środka zaskarżenia przez pełnomocnika istotnie wpłynął na znaczące ograniczenie kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W powyższym kontekście wskazać należy, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć treści art. 3 § 3 p.p.s.a. albowiem ustawa wdrożeniowa przewiduje możliwość sprawowania sądowej kontroli aktów administracyjnych i taką WSA w Poznaniu sprawował wywiązując się z niej prawidłowo. Sporządzone w sprawie uzasadnienie nie narusza treści art. 141 § 4 p.p.s.a. zwłaszcza w sytuacji – jak to sformułowano w zarzucie – "gdy WSA w Poznaniu nie wyjaśnił w należyty sposób w uzasadnieniu wyroku na czym, poza weryfikacją regulaminu, polegała dokonana kontrola sądowa". Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, LEX nr 2578626), czego w sprawie nie stwierdzono. W powyższym kontekście wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W kontekście zaś powołanych przepisów art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej wskazać należy, że są one adresowane do "właściwej instytucji" i nie odnoszą się do Sądu I instancji, zaś ostatni określa składowe regulaminu, a zatem nie mogą stanowić podstawy stawianego zarzutu. Wskazane normy – o charakterze ogólnym – nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej bez wskazania naruszenia konkretnego uregulowania zawartego w regulaminie. W zarzucie jest tylko mowa o niewłaściwej kontroli sądowej opartej na "niewłaściwym uznaniu, iż wybór projektów do dofinansowania dokonany (został – przypis NSA) w oparciu o przyjęty regulamin (...)". Skoro tak, to należałoby od autora skargi kasacyjnej oczekiwać wskazania tych przepisów regulaminu, które zostały naruszone, a tego ewidentnie zabrakło. Nawiązując do treści pkt 7 i 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji nie miał obowiązku szczegółowej analizy zarzutów podnoszonych w proteście, albowiem była to domena Komisji Odwoławczej Instytucji Zarządzającej WRPO+. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje jakie "konkretne zarzuty skarżącego" zostały zlekceważone przy ocenie protestu, jak też przez Sąd I instancji, a także w niej nie wykazano, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, co ma decydujące znaczenie w kontekście oceny skuteczności zarzutu w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.