II OZ 746/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 903/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2022 r. znak: DOA.7110.316.2021.MML w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku K. K. (dalej jako skarżąca) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2022 r. znak WI.I.7840.1.53.2019.GT, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowosądeckiego z 10 stycznia 2019 r. Nr 66/2019, znak: BUD.6740.2500.2018 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego wraz z instalacjami na dz. nr ew. [...], [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Ł., gm. Ł., w sprawie z jej skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2022 r. znak: DOA.7110.316.2021.MML w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej P.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji lub aktu określone w art. 61 § 3 P.p.s.a., stwierdził, że dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku niezbędne jest właściwe jego uzasadnienie, które powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do osoby wnoszącej o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione, bowiem w odmiennym przypadku osobie tej groziłaby znaczna szkoda lub powstałyby trudne od odwrócenia skutki. Wnioskodawca nie może poprzestać wyłącznie na sformułowaniu samego żądania wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W takiej sytuacji pozbawia to sąd możliwości rozważenia zasadności wniosku, tj. tego, jakie racje mają uprawdopodabniać, że wykonanie aktu objętego skargą, zanim zostanie ona merytorycznie rozpoznana, może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Sąd zauważył, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie nie stanowi braku formalnego, który mógłby zostać uzupełniony na wezwanie sądu w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. Jest to brak materialnoprawny, który zasadniczo oddziałuje w sposób bezpośredni na treść podjętego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z 10 maja 2019 r. sygn. II OZ 378/19; postanowienie NSA z 18 października 2017 r., sygn. II OZK 1226/17; postanowienie NSA z 28 maja 2015 r. sygn. II OZ 490/15). Mając na uwadze powyższe wymagania, Sąd uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został wystarczająco uzasadniony ani nie zawiera argumentacji przemawiającej za tezą, że wykonanie decyzji spowoduje sytuacje opisane w art. 61 § 3 P.p.s.a. Za niewystarczające Sąd uznał formułowanie ogólnikowych twierdzeń. Sąd wskazał, że niezbędne jest staranne zobrazowanie opisanej we wniosku sytuacji, w tym szczególnie rzetelne określenie rozmiaru ewentualnej szkody oraz jej wpływu na sytuację ekonomiczną strony. Sad zauważył, że skarżąca nie wykazała, że w niniejszej sprawie występuje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ewentualna wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może być traktowana jako przesłanka wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, wobec czego uznawanie przez wnioskodawczynię objętego skargą zaskarżonej decyzji za naruszającą prawo i jej interes prawny pozostaje z punktu widzenia zastosowania ochrony tymczasowej niewystarczające. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skarżąca domaga się jego uchylenia oraz przekazania jej wniosku do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie jej wniosku przez Sąd I instancji ewentualnie przez Naczelny Sąd Administracyjny albowiem realizacja inwestycji zgodnie z decyzją Starosty Nowosądeckiego grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej i nieodwracalnej szkody poprzez niemożność przywrócenia szlaku służebnego do stanu pierwotnego, co wykazała dołączonymi do skargi dokumentami. Ponadto skarżąca dołącza jako dowód kopię protokołu oględzin z dnia 2 maja 2019 r. wraz ze zdjęciami oraz poprzedzające tę czynność, przeprowadzoną przez funkcjonariusza Policji w Starym Sączu, jej zgłoszenie o przestępstwie z 30 kwietnia 2019 r. w postaci czynienia jaj szkód przez inwestora w związku z budową, w tym częściowej likwidacji bramy oraz zasypania szlaku gruzem. Skarżąca przedkłada także kopie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 18 czerwca 2002 r. I C 158/02 nakazującego poprzez uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wykreślić z księgi wieczystej nr [...] własność M. i A. M. działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w Ł.. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie wykazała ona ustawowych przesłanek swego wniosku, gdy tymczasem w uzasadnieniu skargi wskazała argumenty, że zajęcie jej działki na całej jej długości wraz ze strefą ochronną wyłącza ją całkowicie z użyteczności i innych celów jakie ma ona wobec niej jako właściciel tej nieruchomości. Skarżąca wskazuje, że szkoda jaką wyrządzi jej wykonanie skarżonej decyzji spowoduje nieodwracalne skutki poprzez naruszenie jej prawa w postaci uprawnień do przejazdu i przechodu przez działki objęte inwestycją i uniemożliwi jej nieskrępowany dostęp do drogi publicznej. Skarżąca podnosi, że w skardze wskazała, iż w postępowaniu przed Starostą Nowosądeckim nie dokonano analizy, ani nie zbadano czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie jej prawa własności spełnia kryterium proporcjonalności. Nierozpoznanie jej wniosku o identyfikację służebności drogowej skutkowało brakiem stwierdzenia nieprawidłowości polegających na niedających się usunąć po realizacji inwestycji zakłóceń w wykonywaniu prawa przejazdu i przechodu utrwalonym na mapie szlakiem służebnym, pasem służebności przejazdu, przepędu i przechodu na rzecz jej działek objętych KW nr [...]. Istnienie tego pasa nie było trudne do określenia wobec istnienia map i wyrysowanego szlaku, a konfiguracja działek oraz drogi służebnej wyraźnie umiejscawia szlak drożny w linii prostej do jej siedliska. Skarżąca wskazuje na konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu o prawidłowości złożonej dokumentacji projektowej, co zasadniczo kreuje po jej stronie istnienie legitymacji procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że w okolicznościach sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zagrożenie wystąpieniem znacznej szkody należy rozumieć jako możliwość powstania szkody zarówno majątkowej, jak i niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia prawne i faktyczne skutki to następstwa, które powodują istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu ma spełnienie przez wnioskodawcę obowiązku uprawdopodobnienia wystąpienia ww. przesłanek. Musi on przedstawić okoliczności świadczące o tym, że wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd może doprowadzić do takiej zmiany w jego osobistej sytuacji, że będzie narażony na znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie nie wykazała wystarczających argumentów i okoliczności, które mogłyby stanowić przedmiot oceny Sądu w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Wniosek o wstrzymanie nie zawierał argumentacji, która wskazywałaby na zagrożenie skarżącej wystąpieniem w jej sytuacji znacznej szkody czy też trudnych do odwrócenia skutków gdy doszłoby do wykonania zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Zauważyć także należy, że wstrzymaniu podlegają tylko takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wykonanie aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów nakładających na adresata określony obowiązek, bądź przyznających mu określone uprawnienie. Podkreślić należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona bowiem po stronie adresata żadnych uprawnień, ani obowiązków. Wobec wykonania tego rodzaju decyzji skarżąca nie ma obowiązku określonego działania lub zaniechania, nie uzyskuje praw i nie nakłada się na nią obowiązków. Decyzja ta stwierdza jedynie, że organ budowlany wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę nie dopuścił się naruszeń prawa o jakich mowa w art. 145 § 1 K.p.a., a które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji. Argumentacja skarżącej o uniemożliwieniu jej korzystania z ustanowionej dla jej działek służebności przejazdu, przechodu i przepędu przez działki inwestora w związku z wydaniem pozwolenia na budowę i możliwością realizacji inwestycji dotyczy w istocie skutków wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Mogłoby to stanowić podstawę do wstrzymania wykonania tej decyzji ale nie decyzji, która jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, gdzie chodzi tylko o stwierdzenie czy organ zasadnie nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowosądeckiego z 10 stycznia 2019 r. Nr 66/2019. To wykonanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę powoduje zmianę zagospodarowania działki na skutek budowy, która może wpłynąć na możliwość dalszego realizowania przez skarżącą ustanowionego dla jej działek prawa służebności gruntowej przejazdu i przechodu. Wobec tego okoliczność ta nie stanowi podstaw do twierdzeń, że znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wynikają z wykonania zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie można zatem utożsamiać skutków wykonania decyzji, która jest przedmiotem oceny Sądu z uwagi na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności innej decyzji ze skutkami wykonania tejże decyzji, która jest przedmiotem stwierdzenia nieważności. Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie uznał, że wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie został wystarczająco umotywowany pod kątem przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie wykazano bowiem okoliczności, które wskazywałyby, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji spowoduje dla skarżącej znaczne szkody czy trudne do odwrócenia skutki. Przedstawiono zaś okoliczności wskazujące na wadliwość zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności bowiem zdaniem skarżącej pozbawienie jej służebności przejazdu i przechodu w okolicznościach niepoinformowania jej o postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę i braku jej uczestnictwa w tym postępowaniu wskazuje na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności. W kontekście powyższego podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że ewentualna wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może być traktowana jako przesłanka wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Przeświadczenie skarżącej o naruszeniu prawa przez zaskarżoną decyzję i jej interesu prawnego pozostaje bez wpływu na zastosowanie ochrony tymczasowej bowiem wadliwości tej nie wymienia art. 61 § 3 P.p.s.a. jako przesłanki wstrzymania wykonania. Powinny to być okoliczności związane w wykonaniem zaskarżonej decyzji, powodujące wskazane w tym przepisie zagrożenia. Wobec powyższego uznać należało, że skarżąca na etapie wniosku o wstrzymanie ani na etapie zażalenia nie wykazała okoliczności, które wskazywałyby na zagrożenie wystąpieniem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Brak możliwości korzystania ze służebności przejazdu i przechodu przez działkę inwestora w związku z realizacją na niej inwestycji jako na działce obciążonej służebnością jest powiązany z wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Nie wynika zaś z decyzji odrębnej wydawanej w zakresie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym okoliczność ta podnoszona przez skarżąca we wniosku o wstrzymanie nie mogła stanowić o zasadności wstrzymania wykonania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.