II SAB/Po 167/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 11 lipca 2022 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 11 lipca 2022 r., III. stwierdza, że bezczynność organu, opisana w pkt I sentencji, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 11 lipca 2022 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, V. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. UZASADNIENIE M. M. (dalej również jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu datowaną na dzień 06 września 2022 r. (data wpływu do organu: 06 września 2022 r.) skargę na bezczynność Burmistrz Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej również jako: "ustawa" albo "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej - kopii Polisy ubezpieczeniowej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dotyczącej odpowiedzialności cywilnej zgodnie z § 8 ust. 1 pkt. 1 i ust. 4 umowy zawartej pomiędzy Gminą W. a powyższą Spółką w dniu [...] grudnia 2021 r. 2. stwierdzenie rażącej bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy; 3. zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 11 lipca 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu o wyjaśnienie kilku kwestii związanych z montażem paneli fotowoltaicznych, w tym o przesłanie kopii polisy ubezpieczeniowej S. Sp. z o.o. z siedzibą we W., dotyczącej odpowiedzialności cywilnej zgodnie z § 8 ust. 1 pkt. 1 i ust. 4 Umowy zawartej pomiędzy Gminą W. a Spółką w dniu [...] grudnia 2021 r. Z uwagi na nieotrzymanie wnioskowanej informacji pismem z dnia 22 lipca 2022 r. wnioskodawczyni przypomniała o braku wywiązania się z obowiązku przesłania wnioskowanego dokumentu, a kolejnym pismem z dnia 01 września 2022 r. wezwała organ do doręczenia wnioskowanego dokumentu. Na pismo powyższe nie otrzymała żadnej odpowiedzi, co wskazuje, że organ świadomie nie wykonał obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił wnioskowanej informacji, nie wydał też decyzji odmownej. Odpowiadając na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wniosek Skarżącej dotyczył udostępnienia kopii polisy ubezpieczeniowej spółki S. Sp. z o.o., która na zlecenie Gminy realizuje projekt pn. "Rozwój odnawialnych źródeł energii w gospodarstwach domowych mieszkańców gminy W.". Skarżąca uczestniczy w realizacji tego projektu jako jeden z mieszkańców, których gospodarstwa domowe mają być wyposażone w instalację fotowoltaiczną na zlecenie Gminy. Następnie organ wyjaśnił, że skarżąca kilkakrotnie zwracała się do Burmistrza o udostępnienie różnego rodzaju informacji związanych z realizacją powyższego projektu. Były to pisma z dnia 14 marca 2022 r. (odpowiedź z dnia 24 marca 2022 r.), z dnia 11 lipca 2022 r. (odpowiedź z dnia 19 lipca 2022 r.) oraz z dnia 22 lipca 2022 r. (odpowiedź z dnia 27 lipca 2022 r.). Z treści pism skarżącej wynika, w ocenie organu, że nie wszystkie jej żądania mają charakter wniosków o udzielenie informacji publicznej. Szczególnie we wniosku z dnia 14 marca 2022 r. skarżąca w części domaga się nie tyle informacji publicznej, co wyjaśnienia jej podstawy żądania dopłaty z umowy, którą skarżąca zawarła z Gminą W. w ramach realizacji opisanego powyżej projektu. Po części korzystając z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżąca uzyskuje informacje we własnej sprawie, tj. w sprawie wynikającej z łączącej ją z Gminą umowy. W ramach należytego wykonywania umowy lojalności kontraktowej Gmina zobowiązana była do wyjaśnienia drugiej stronie umowy podstaw wynikających z niej roszczeń i obowiązek ten jako rzetelny kontrahent wykonywała. W treści pisma z dnia 11 lipca 2022 r. skarżąca zażądała udostępnienia jej dokumentu - polisy ubezpieczeniowej spółki S. Sp. z o.o. obejmującej odpowiedzialność cywilną z tytułu prowadzenia przez ten podmiot działalności gospodarczej w zakresie odpowiedzialności za szkody związane z wykonywaniem umowy. Z treści powyższego pism wynika, że skarżąca wyrażając niezadowolenie z przedłużającego się terminu realizacji projektu zamierzała uzyskać dokumenty na potrzeby realizacji roszczeń cywilnoprawnych, które ostatecznie sformułowane zostały w piśmie z dnia 01 września 2022 r. Skarżąca zamierza domagać się wynagrodzenia za wykonanie zastępcze, jak również odszkodowania. Zdaniem organu numer polisy i tożsamość zakładu ubezpieczeń zostały skarżącej wskazane w piśmie z dnia 27 lipca 2022 r. - skarżąca pozyskała więc posiada informacje na potrzeby realizacji swych roszczeń od zakładu ubezpieczeń, ale mimo tego powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej domagając się kopii dokumentu - przedmiotowej polisy ubezpieczeniowej, a więc dokumentu innego, niż dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Burmistrza angażując przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej na potrzeby realizacji roszczeń cywilnoprawnych wobec wykonawcy inwestycji, skarżąca dopuściła się nadużycia uprawnień przysługujących z mocy tej ustawy, wobec czego skarga pozbawiona jest podstaw i ulec powinna oddaleniu. Finalnie organ wskazał, że skarżąca w wyniku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie spotkała się z brakiem reakcji po stronie organu administracji publicznej, co nawet w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi stanowiłoby uzasadnienie dla ustalenia, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa, jak domaga się tego skarżąca. Stanowisko organu, co do nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej w przypadku, gdy ma ona być wykorzystana na potrzeby realizacji roszczeń cywilnoprawnych oparte było o poglądy prawne wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pismem z dnia 19 października 2022 r. skarżąca podniosła, że przesłana odpowiedź na skargę jest wadliwa, gdyż została podpisana przez zastępcę Burmistrza, lecz nie załączono do niego pełnomocnictwa oraz zakwestionowała stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, CBOSA). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 07 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18, CBOSA), co powoduje, że podnoszone przez Kolegium zarzuty dotyczące konieczności odrzucenia skargi uznać należało za wadliwe. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. W tym miejscu Sąd wskazuje, że zasadą pozostaje, że po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany winien: 1) zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną; 2) ewentualnie w tym terminie wydać - zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.; 3) albo jeżeli podmiot nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku lub gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, by nie pozostawać w stanie bezczynności lub przewlekłości, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym z bezczynnością w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w sprawie, nie informuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie, ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji. W przedmiotowej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 12 lipca 2022 r., kiedy to organu wpłynęło pismo z dnia 11 lipca 2022 r., w którym skarżąca zwróciła się o przesłanie – kopii Polisy ubezpieczeniowej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dotyczącej odpowiedzialności cywilnej zgodnie z § 8 ust. 1 pkt. 1 i ust. 4 Umowy zawartej pomiędzy Gminą W. a powyższą Spółką w dniu [...] grudnia 2021 r. Tego też dnia rozpoczął swój bieg 14 dniowy termin do rozpoznania wniosku. W odpowiedzi na wniosek z dnia 11 lipca 2022 r. pismem z dnia 19 lipca 2022 r. Burmistrz wskazał, że wykonawca posiada polisę ubezpieczeniową zgodnie z wymaganiami wynikającymi z umowy, jednakże wszelkie roszczenia, w tym dotyczące przedłożenia polisy ubezpieczeniowej, powinny być kierowane do wykonawcy. Skarżąca pismem z dnia 22 lipca 2022 r. powtórzyła swoje żądanie przesłania polisy ubezpieczeniowej, a w odpowiedzi organ pismem z dnia 27 lipca 2022 r. podtrzymał swoje stanowisko, gdy chodzi o udostępnienie treści polisy ubezpieczeniowej, wskazując równocześnie, że jest to polisa nr [...] wystawiona przez C. Sp. z o.o. Oddział w Polsce. Dodatkowo organ wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest przewidziana dla pozyskiwania dokumentów na potrzeby trwających lub przyszłych sporów cywilnoprawnych, gdyż stanowi to nadużycie prawa. W ocenie sądu w tak opisanych okolicznościach faktycznych przyjąć należało, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, a bezczynność powyższa trwa do dnia wydania orzeczenia. Pomimo jasnych i bezwarunkowych zasad rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej organ, w zakreślonym 14 dniowym terminie, nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku rozpoznania przedmiotowego wniosku poprzez udzielenie skarżącej wnioskowane informacje w postaci kserokopii polisy ubezpieczeniowej, poinformowania skarżącej, że wnioskowana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy albo wydania decyzji o odmowie udzielenia skarżącej wnioskowane informacji publicznej w postaci kserokopii polisy ubezpieczeniowej. Analiza dokumentów zawartych w aktach sprawy jak również odpowiedzi na skargę nie daje bowiem jasnej odpowiedzi na pytanie, czy Burmistrz uznał, że wniosek skarżącej dotyczy dokumentu nie stanowiącego informacji publicznej, czy też jest to informacja publiczna, jednak organ odmawia jej udostępnienia uznając że przesłanie kserokopii polisy ubezpieczeniowej stanowiłoby nadużycie prawa. Brak zawarcia jasnego stanowiska przez organ powoduje również, co wymaga szczególnego podkreślenia w realiach niniejszej sprawy, że Sąd nie może na tym etapie postępowania przesądzić, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. W istocie zakres sądowej kontroli w niniejszej sprawie ograniczył się do ustalenia, czy w ustawowym terminie burmistrz podjął działania wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc czy rozpoznał wniosek skarżącej z dnia 11 lipca 2022 r. w sposób przewidziany przez ustawodawcę. W powyższym zakresie Sąd przyjął, że Organ nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków a więc nie rozpoznał wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej, pozostając tym samym w bezczynności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 11 lipca 2022 r. poprzez poinformowanie jej, czy wnioskowane informacje stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy albo wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej (punkt I sentencji), stwierdzając równocześnie, że organ dopuścił się bezczynności (punkt II sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt III sentencji wyroku). Sąd wziął przy tym pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła, gdyż organ – nie będący profesjonalnym organem administracji publicznej – jeszcze przed rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, odmówił skarżącemu udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Podnoszone w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2022 r. zarzuty, że odpowiedź na wniosek została podpisana przez zastępcę Burmistrza, lecz nie załączono do niego pełnomocnictwa, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. O kosztach postępowania (punkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmowały zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100,- zł,