II OSK 1888/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II SAB/Po 20/08 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie niewydania uwierzytelnionych odpisów operatów szacunkowych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Poznaniu na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie niewydania uwierzytelnionych odpisów operatów szacunkowych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: [...] Sp. z o.o., powołując się na regulację zawartą w art. 73 § 2 k.p.a., zwróciła się do Prezydenta Miasta Poznania o doręczenie jej odpisu operatu szacunkowego, sporządzonego w postępowaniach administracyjnych w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Pismem z dnia 29 kwietnia 2008 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz wyjaśnił, że uwierzytelnione odpisy operatów szacunkowych zostaną wydane po uiszczeniu przez spółkę opłaty skarbowej. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 226, poz. 1635) opłata za dokonanie poświadczenia zgodności odpisu wynosi 5 zł od każdej pełnej lub zaczętej strony. Organ wskazał, że operaty szacunkowe sporządzone w celu określenia wartości nieruchomości zawierają odpowiednio 32 i 29 stron, a tym samym opłata skarbowa za poświadczenie ich odpisów powinna być uiszczona w kwotach 160 zł i 145 zł. W odpowiedzi na wyjaśnienia organu spółka wskazała, że art. 73 § 2 k.p.a. nie uzależnia wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt postępowania od uiszczenia przez stronę opłaty skarbowej. Jednocześnie spółka wyznaczyła organowi do dnia 15 maja 2008 r. termin do doręczenia odpisów operatu szacunkowego albo wydania postanowienia o odmowie wydania odpisu w trybie art. 74 § 2 k.p.a. W kolejnym piśmie Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz wskazał, iż zastosowanie w sprawie ma art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o opłacie skarbowej oraz pkt 4 części II załącznika do niej. Zgodnie z tymi przepisami obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od wydania zaświadczenia powstaje z chwilą złożenia wniosku. Opłatę skarbową wpłaca się z chwilą powstania obowiązku jej zapłaty. Poświadczenie zgodności duplikatu, odpisu, wyciągu, wypisu lub kopii, dokonywane przez organy administracji objęte jest opłatą za każdą pełną lub zaczętą stronicę w wysokości 5 zł. Organ wskazał również, że skutki nieuiszczenia opłaty skarbowej reguluje art. 261 k.p.a. W konkluzji pisma organ ponownie wyznaczył skarżącej 7 dniowy termin do wniesienia opłaty za wydanie poświadczonego odpisu operatu szacunkowego. W skardze na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania [...] Sp. z o.o. wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie uwierzytelnionych odpisów operatów szacunkowych, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że art. 73 § 2 k.p.a. nie uzależnia wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt postępowania od uiszczenia przez stronę opłaty skarbowej. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że wobec wniosku skarżącej i w braku żądania innych stron przeprowadzenia rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do meritum sprawy Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 261 § 1 k.p.a., jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej ma obowiązek wyznaczyć jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostaje zaniechana (art. 261 § 2 k.p.a.). W sytuacji, gdy czynność urzędowa polegająca na wydaniu poświadczonych akt sprawy zostaje zaniechana z przyczyn określonych w art. 261 § 2 k.p.a. nie znajduje też zastosowania art. 74 § 2 k.p.a. Przepis ten określa formę załatwienia wniosku o wydanie bądź udostępnienie akt, jeżeli zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 74 § 1 k.p.a. Tymczasem dla nadania trybu takiemu wnioskowi muszą być najpierw spełnione warunki wstępne określone w art. 261 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że opłaty obowiązujące w sprawach rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym są ustanawiane i pobierane na podstawie przepisów odrębnych. Zasadniczym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o opłacie skarbowej. Dla dokonania czynności polegającej na poświadczeniu zgodności duplikatu, odpisu, wyciągu, wypisu lub kopii, dokonanej przez organy administracji rządowej lub samorządowej lub archiwum państwowe, ustanowiono opłatę skarbową w wysokości 5 zł od każdej pełnej lub zaczętej stronicy (część II, pkt 4 załącznika do ustawy). Zasady uiszczenia tej opłaty określone zostały w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej. W przypadku, gdy opłata skarbowa nie zostanie uiszczona, zastosowanie ma art. 261 § 2 k.p.a., a organ powinien zaniechać czynności uzależnionej od opłaty (wydania poświadczonych dokumentów z akt). Skoro zatem spółka występując o wydanie dokumentów z akt wymagających poświadczenia, nie uiściła opłaty skarbowej z góry, organ mógł powstrzymać się z wydaniem żądanych dokumentów. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2008 r. skargę kasacyjną złożyła spółka [...] Sp. z o.o. w Poznaniu. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu, na podstawie w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h) ustawy o opłacie skarbowej w związku z art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu i przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), które skutkowało niewłaściwym zastosowaniem w sprawie art. 261 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości w toku ustalania tzw. opłaty planistycznej stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W zakresie ustalenia wartości nieruchomości zastosowanie mieć zatem będą przepisy działu IV, rozdziału I ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przepis art. 156 ust. 1a, w myśl którego organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany wydać na żądanie osoby, której interesu prawnego dotyczy treść operatu, uwierzytelnione odpisy z operatu szacunkowego. Na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h) ustawy o opłacie skarbowej nie podlega tej opłacie wydanie zaświadczenia w sprawie załatwianej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem sprawa ustalenia wartości nieruchomości załatwiana jest w toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wydanie uwierzytelnionych odpisów z operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości następuje także na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji nie podlega opłacie skarbowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem rozważań Sądu I instancji, którego wyrok kwestionuje kasator, było zagadnienie dotyczące tego, czy Prezydent Miasta Poznania pozostawał w bezczynności nie czyniąc zadość żądaniu wydania uwierzytelnionych odpisów operatów szacunkowych, sporządzonych na potrzeby postępowania zmierzającego do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, czyli ustalenia tzw. renty planistycznej, prowadzonego na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie kasatora żądanie wydania uwierzytelnionych odpisów tych operatów nie pociąga za sobą konieczności uiszczenia opłaty skarbowej, dlatego też organ, uzależniając realizację wniosku od jej zapłaty, pozostaje w bezczynności. Pogląd taki nie zasługuje na aprobatę. Niewątpliwie operat szacunkowy, sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego, wchodzi w skład akt sprawy, a zatem strona może, w myśl art. 73 § 2 k.p.a., żądać wydania z tychże akt uwierzytelnionych odpisów, jeżeli jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Nie oznacza to jednak, że nawet jeśli strona ów ważny interes wykaże, czego nie negował przecież ani organ ani Sąd I instancji, to wydanie uwierzytelnionych odpisów nie jest obwarowane innymi obowiązkami, które strona musi spełnić, by jej żądanie mogło zostać zrealizowane. Jednym z nich, uregulowanym w art. 261 § 1 k.p.a., jest obowiązek poniesienia opłat i kosztów postępowania. Przewidziane w tym przepisie należności, w tym administracyjne opłaty, są świadczeniami przypadającymi organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie od stron tego postępowania lub ponoszone przez ten organ z tytułu dokonywanych czynności związanych z postępowaniem. Podstawowe funkcje tychże świadczeń to przede wszystkim pokrywanie przez stronę części wydatków na administrację publiczną, a nadto ochrona tejże administracji przed inicjowaniem postępowania przez stronę z błahych powodów. Opłaty administracyjne są należnościami pobieranymi z góry w związku z dokonaniem określonej czynności przez stronę albo przez organ, w interesie i na rzecz strony. Opłaty te są ustanawiane i pobierane na podstawie przepisów odrębnych, zawartych m.in. właśnie w ustawie z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) oraz w załączniku do tego aktu. Ponieważ, co niewątpliwe, część II poz. 4 załącznika do ww. ustawy jako zaświadczenie traktuje poświadczenie zgodności duplikatu, odpisu, wyciągu, wypisu lub kopii, dokonane przez właściwy organy, to stawka opłaty skarbowej wynosi 5 zł od każdej pełnej lub zaczętej stronicy. W konsekwencji nie mógł przynieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu zarzut odmowy zastosowania art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h) ustawy o opłacie skarbowej w związku z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, co doprowadzić miało do niewłaściwego zastosowania art. 261 § 2 k.p.a. Zawarte w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h) wyłączenie przedmiotowe, zwalniające z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej, dotyczy spraw załatwianych na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych, stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z treści tego przepisy kasator wywodzi, że skoro żąda wydania uwierzytelnionych odpisów operatów szacunkowych, a zasady sporządzania takich opracowań reguluje właśnie ustawa o gospodarce nieruchomościami, to jego żądanie zwolnione jest z obowiązku poniesienia opłaty skarbowej. Tymczasem sprawą, w ramach której strona domagała się wydania uwierzytelnionych odpisów, było ustalenie opłaty planistycznej, a więc w istocie sprawa załatwiana była na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 37 ust. 11 tej ustawy nie ma zatem w sprawie zastosowania. Odnosi się on bowiem wyłącznie do zasad określania wartości nieruchomości, a więc sposobu określania wartości nieruchomości, metodyki sporządzania operatu, a także zasad, którymi kierować się powinni rzeczoznawcy podczas jego opracowywania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie wydania uwierzytelnionych odpisów operatów szacunkowych, mimo, że kwestia ta również została uregulowana w art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgłoszone zostało w sprawie prowadzonej w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To z kolei oznacza, że nie miało zastosowanie wyłączenie określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h) ustawy o opłacie skarbowej. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.