II SA/Wa 130/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Janusz Walawski, , Adrianna Siniarska, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej za uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] UZASADNIENIE M. S. złożył skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. M. S. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. skierowanym do Komendanta [...] Policji wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonego w [...] przy ul. [...] m [...], wykazując uprawnienia do 2 norm zaludnienia (wnioskodawca, żona K.). Do wniosku załączył: akt notarialny z dnia [...] listopada 2018 r. (Repertorium [...] Nr [...]) stanowiący umowę deweloperską, w wyniku której m.in. zostanie wybudowany budynek mieszkalny wielorodzinny. Strony ustaliły, że umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia jego własności zostanie zawarta do dnia [...] września 2019 r. Wydanie nieruchomości nastąpi do dnia [...] marca 2019 r.; umowę o kredyt hipoteczny dla osób fizycznych z dnia [...] listopada 2018 r. zawartą pomiędzy [...] a Państwem M. i K. S., w wyniku której bank zobowiązał się udzielić kredytu mieszkaniowego z 30-letnim okresem spłaty: protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] grudnia 2018 r., którym przedstawiciel dewelopera przekazał Państwu M. i K. S. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] wraz z przynależnościami. W toku prowadzonego postępowania dotyczącego uprawnień zainteresowanego do pomocy finansowej organ I instancji ustalił, że M. S. raportem z dnia [...] stycznia 2019 r. poinformował Komendanta [...] Policji, że od dnia [...] stycznia 2019 r. zamieszkuje w [...] przy ul. [...] m [...] (karta nr 43 akt sprawy). Oceniając zgromadzony materiał dowodowy Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. postanowił odmówić M. S. pomocy finansowej, bowiem w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia ww. posiadał już odpowiednie mieszkanie. Od powyższej decyzji zainteresowany złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który po rozpatrzeniu akt sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Komendant Główny Policji swoje rozstrzygnięcie oparł na poniższym stanie prawnym. Organ wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 864). Zgodnie z treścią art. 88 ustawy pragmatycznej policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 w przypadku, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego i konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego poprzez jego przydział w drodze decyzji administracyjnej. Oba te uprawnienia, tj. przydział lokalu oraz pomoc finansowa, powiązane są ze sobą jednak przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Celem tego unormowania jest bowiem stworzenie odpowiednich warunków, w których policjant w służbie stałej będzie mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Należy jednocześnie wskazać, że w art. 95 ust. 1 pkt 1 - 4 cyt. ustawy zostały wymienione przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym nie przyznaje się pomocy finansowej na jego uzyskanie we własnym zakresie. Zgodnie z przepisem ust. 1 pkt 2 przywołanego wyżej artykułu nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno - pensjonatowy. Organ podkreślił, iż skarżący od stycznia 2019 r. zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], co znajduje potwierdzenie we wniosku strony o przyznanie pomocy finansowej oraz raporcie zainteresowanego z dnia [...] stycznia 2019r. znajdującym się w Wydziale [...] Komendy [...] Policji. Powyższe okoliczności wskazują zatem, że w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową, zainteresowany miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż posiadał w miejscowości, w której pełni służbę lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej powierzchni mieszkalnej, a tym samym nie spełniał warunków do przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Organ wskazał, że kwestia tego, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). Istotne zatem jest czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, czyli czy miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Komendant Główny Policji, po przeanalizowaniu zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu II Instancji stwierdził zatem brak podstaw do jej zmiany. M. S. złożył skargę na decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Komendanta Głównego Policji utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Komendanta [...] Policji wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości. Skarżący podnosił, iż w dniu [...] listopada 2018r. zawarł umowę deweloperską dotyczącą lokalu mieszkalnego przy ul. [...], ostateczny akt notarialny został natomiast podpisany dnia [...] sierpnia 2019r. czyli po złożeniu wniosku. W dniu [...] grudnia 2018r. podpisał protokół zdawczo-odbiorczy lokalu. W dniu [...] stycznia 2019r. zmienił adres zamieszkania na nowo zakupiony lokal, gdyż w związku z wysokimi wydatkami spowodowanymi spłatą rat kredytu hipotecznego a dodatkowo koniecznością wyposażenia lokalu w podstawowy sprzęt niezbędny do prawidłowego funkcjonowania, nie był w stanie utrzymać się z obecnych dochodów gdyby dodatkowo musiał wynajmować inny lokal do czasu zakończenia wszystkich prac dotyczących wykończenia. W służbie stałej został mianowany dnia [...] sierpnia 2019r., więc do tego czasu nie przysługiwało mi prawo do ubiegania się pomoc finansową. W chwili zakupu lokalu przy ul. [...] nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W ocenie skarżącego należy zwrócić uwagę na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie wykładni celowościowej, w odniesieniu do art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, a nie wyłącznie gramatycznej. Jak przyjął NSA w wyroku z dnia 7 marca 2008r., sygn. akt I OSK 347/07 nie do zaakceptowania jest wykładnia gramatyczna sformułowania "na uzyskanie lokalu mieszkalnego", prowadząca do wniosku, że pomoc finansowa może być udzielona tylko przed nabyciem odpowiedniego lokalu. Taka wykładnia bowiem ogranicza w sposób nieuzasadniony uprawnienia funkcjonariusza do zaspokojenia jego słusznych praw mieszkaniowych. Pojęcie "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" należy rozumieć szeroko, obejmując wskazaną wyżej sytuację faktyczną. Zastosowanie odmiennej wykładni omawianych przepisów ustawy, musiałoby prowadzić do odmowy udzielenia pomocy finansowej w każdym wypadku, gdy funkcjonariusz ubiega się o pomoc finansową na spłatę kredytu mieszkaniowego, ponieważ spłata zobowiązań następuje po kupnie mieszkania, a żaden funkcjonariusz posiadający już lokal mieszkalny nie spełnia warunków określonych w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana według powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o Policji". Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z przepisu natomiast art. 94 ust. 1 ustawy wynika, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, który posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy). Z przytoczonych powyższej regulacji prawnych wynika, że jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Legitymowanie się zatem przez policjanta prawem do uzyskania lokalu mieszkalnego stanowi przesłankę sine qua non żądania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy stanowi bowiem zastępczą formę realizacji potrzeb mieszkaniowych policjanta w służbie stałej i jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o jego przydziale. Inaczej mówiąc, nie przyznaje się funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) w sytuacji, gdy nie może ubiegać się o przydzieleniu mu lokalu mieszkalnego w drodze decyzji z uwagi na wystąpienie jednej z okoliczności wymienionych w przepisie art. 95 ust. 1 ustawy. Taka negatywna przesłanka nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Sąd, co do zasady, podziela stanowisko organów, że - oceniając przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub budowę domu jednorodzinnego - należy brać pod uwagę stan prawny i stan faktyczny na dzień złożenia stosownego wniosku. Na ten dzień dokonuje się oceny, czy policjant spełnia warunek do otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a co za tym idzie – czy przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Jeżeli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to zgodnie z wyżej cytowanym przepisem – nie przysługuje mu lokal na podstawie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie – nie przysługuje pomoc finansowa. Przepisy prawa nie przewidują ograniczeń czasowych do złożenia takiego wniosku, ale rozpoznając wniosek organ zobligowany jest ustalić, czy policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Na tle przepisów i regulacji ustaw dotyczących innych służb mundurowych w kwestiach mieszkaniowych, które są identycznie unormowane, ukształtowało się bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 7/08; publ. ONSAiWSA 2009/4/66), powoływana przez organy na uzasadnienie rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie. Wskazać jednak należy, że w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie prawa pomocy nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że skoro pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu, to dopiero po złożeniu wniosku wraz z dokumentacją jest rozważana kwestia, czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia. Spełnienie tych przesłanek musi być zatem oceniane na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień nabycia lokalu. Akceptując powyższe stanowisko należy wskazać, że każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. Teza, że złożenie przez skarżącego wniosku po nabyciu lokalu nie wyklucza przyznania pomocy finansowej nie ma natomiast zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z ustalonym stanem faktycznym w dniu [...] listopada 2018r. skarżący zawarł umowę deweloperską dotyczącą lokalu mieszkalnego przy ul. [...] ale ostateczny akt notarialny przenoszący własność został podpisany dnia [...] sierpnia 2019r. (bezsporne), czyli po złożeniu wniosku. Akt notarialny z dnia [...] listopada 2018r. (Repertorium [...] Nr [...]) stanowił jedynie umowę deweloperską, stanowiącą m.in. o tym, iż zostanie wybudowany budynek mieszkalny wielorodzinny. Strony ustaliły również, że umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia jego własności zostanie zawarta do dnia [...] września 2019 r. W chwili zakupu lokalu przy ul. [...] skarżący nie miał zatem zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Należy przy tym zważyć, że prawo do lokalu jest podstawowym prawem policjanta, wynikającym z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W dniu 20 grudnia 2018r. skarżący podpisał protokół zdawczo-odbiorczy lokalu. Natomiast w dniu [...] stycznia 2019r. zmienił adres zamieszkania na nowo zakupiony lokal, co wynikała z sytuacji materialnej (spłata kredytu, potrzeba wyposażenia nowego lokalu, koszty najmu lokalu poprzedniego). Stanowisko organów prowadzi zaś do wniosku, że gdyby skarżący złożył wniosek przed dniem zamieszkania w nowo nabytym lokalu, to pomoc finansową mógłby uzyskać. Wedle stanowiska Komendanta skarżący utracił prawo do tego świadczenia, gdyż złożył wniosek przed nabyciem mieszkania ale po wprowadzeniu się do niego. Wskazane stanowisko nie znajduje w ocenie Sądu oparcia w przepisach prawa i stanowi interpretację rażąco sprzeczną z celem obowiązywania przepisów dotyczących zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy pełniących stałą służbę w Policji. Nie znajduje ono też, wbrew przekonaniu organu, żadnego uzasadnienia w cytowanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSP 7/08). Na dzień złożenia wniosku skarżący nie był bowiem właścicielem lokalu i nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu przepisów ustawy o Policji. Na marginesie warto zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt I OSK 206/16 (dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał na celowościową wykładnię przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, z której wynika, że "nie sposób podzielić stanowiska, iż zakup lokalu mieszkalnego w okolicznościach, w których funkcjonariusz spełnia wszelkie warunki do uzyskania pomocy finansowej na jego zakup, przekreśla możliwość uzyskania tej pomocy tylko dlatego, że wcześniej nie został złożony wniosek". NSA w wyroku tym podkreślił, że § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. 2001 nr 131 poz 1468), stanowi wręcz potwierdzenie powyższego stanowiska. Skoro bowiem jednym z dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie pomocy może być umowa kupna lokalu sporządzona w formie aktu notarialnego, to znaczy, że ustawodawca dopuszcza możliwość złożenia wniosku już po zakupie mieszkania. Wykładnia ta koresponduje z tezą przywołanej uchwały NSA (sygn. akt I OPS 7/08), iż złożenie wniosku po nabyciu lokalu samo przez się nie wyklucza przyznania pomocy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają zatem oceny zasadności terminowo wniesionego przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zgodnie z wykładnią przedstawioną w przedmiotowej sprawie, przy szczególnym uwzględnieniu, że zaciągnięcie przez skarżącego kredytu i faktyczne objęcie lokalu w posiadanie przed złożeniem wniosku nie stanowi przeszkody dla skutecznego ubiegania się o przyznanie tego rodzaju pomocy. Zwłaszcza, iż prawo własności lokalu zostało przeniesione na skarżącego już po złożeniu wniosku. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.