II OSK 2830/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 848/14 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 484/14 oddalił skargę R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. zatytułowanym "Wezwanie do wydania nieruchomości" Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., (dalej, jako Dyrektor ZIKiT), działając na podstawie art. 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 193 poz. 1194 ze zm.) w związku z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację drogi pn.: ,,Rozbudowa [...] oraz ulic: [...] oraz [...] wraz z budową odcinka ul. [...] w K. (zadanie 2) o długości 200 m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudowa infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej i autobusowej; oraz rozbiórka istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowywanym układem drogowym", utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] wezwał R. M. do wydania części nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha wraz z budynkiem warsztatu wulkanizacyjnego oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] przeznaczonych pod rozbudowę drogi. W piśmie wskazano, że protokolarne przekazanie-przejęcie działek nr [...] i [...] oraz budynku obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] nastąpi w dniu 21 lutego 2014 r. o godz. 11.15 w miejscu położenia przejmowanej działki nr [...]. Ponadto Dyrektor ZIKiT poinformował skarżącego, iż w przypadku braku możliwości stawienia się w wyznaczonym terminie celem przekazania nieruchomości możliwe jest uzgodnienie innego terminu wydania nieruchomości, jednakże w okresie nie dłuższym niż 7 dni od terminu ustalonego w niniejszym wezwaniu. W piśmie zawarto także pouczenie, iż w przypadku nie wykonania obowiązku w wyżej wskazanym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne - egzekucja obowiązku o charakterze niepieniężnym - odebrania nieruchomości wraz z opróżnieniem lokali i innych pomieszczeń znajdujących się na działce. R. M., traktując przedmiotowe pismo jako postanowienie organu egzekucyjnego, złożył od niego zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaznaczył, iż zaskarżone przez R.M. pismo Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 29 stycznia 2014 r. nie zostało wydane w trybie art. 143 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej "u.p.e.a."). Organ wskazał, że przepis art. 143 § 2 u.p.e.a. statuuje, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. W ocenie Kolegium analiza przepisu art. 143 u.p.e.a. wskazuje, że postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości może zostać wydane dopiero po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, iż R. M. nie doręczono odpisu tytułu wykonawczego, w którym określony byłby obowiązek podlegający wykonaniu. Niezależnie o powyższego Kolegium podkreśliło, że organem właściwym do wezwania do wykonania obowiązku w oparciu o art. 143 u.p.e.a. jest organ egzekucyjny, czyli Prezydent Miasta [...], a nie Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...]. Treść kwestionowanego pisma potwierdza, iż nie może one zostać potraktowane jako postanowienie z art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] stwierdził w nim bowiem, że dopiero w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Organ zwrócił także uwagę, iż przed wysłaniem do R.M. pisma z dnia 29 stycznia 2014 r., wierzyciel nie skierował do zobowiązanego nawet upomnienia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R. M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że art. 17 u.p.e.a. i art. 143 § 1 pkt.2 u.p.e.a. znajdują swoje zastosowanie w trakcie trwającego postępowania egzekucyjnego w administracji. Zgodnie z art. 143 § 1 pkt 1 i 2 egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). W § 2 wskazanego przepisu ustawodawca przewidział, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Z kolei zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli wskazana ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Na kanwie tych regulacji prawnych ukształtowała się linia orzecznicza, na którą częściowo wskazuje skarżący, zgodnie z którą zobowiązanemu służy prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie wzywające do wykonania obowiązku ( por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r.,sygn. I OSK 174/12). Sąd zwrócił jednak zwrócić uwagę, iż w realiach niniejszej sprawy przepisy te, a także przywołane przez skarżącego orzecznictwo sądów administracyjnych nie mogą znaleźć swojego zastosowania, z uwagi na fakt, iż w sprawie w dniu nadania kwestionowanego pisma Dyrektora ZIKiT z dnia 29 stycznia 2014 r., jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nie doszło jeszcze w ogóle do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Co więcej, upomnienie warunkujące zgodnie z art.15 u.p.e.a. wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji zostało do skarżącego skierowane dopiero przy piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. i doręczone mu w dniu 7 marca 2014 r. Słusznie zatem, zdaniem Sądu, zauważył organ zażaleniowy, że analiza przepisu art. 143 u.p.e.a. wskazuje, iż postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości może zostać wydane dopiero po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż na dzień odebrania przez R.M. kwestionowanego pisma tj. 6 lutego 2014r. nie doręczono wcześniej w/w zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, w którym określony byłby obowiązek podlegający wykonaniu. Powyższe wskazuje w ocenie Sądu, że zasadnie Kolegium przyjęło, iż w niniejszej sprawie występuje niedopuszczalność przedmiotowa zażalenia, tj. wyłączenie przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia pisma Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wzywającego do wydania nieruchomości przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do argumentacji skarżącego co do konieczności zakwalifikowania przedmiotowego pisma jako postanowienia, Sąd podkreślił, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, iż o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Cztery spośród wymienionych elementów są w literaturze przedmiotu traktowane jako konstytutywne tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Są to: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Powyższy pogląd, zdaniem Sądu, ma jednak zastosowanie do aktów administracyjnych m.in. postanowień, tylko wtedy gdy po stronie organu administracyjnego istnieje obowiązek wydania takiego aktu, a organ uchylając się od jego wydania rozpoznaje sprawę w innej formie np. pisma informującego stronę o stanowisku organu. W realiach niniejszej sprawy nie istniał natomiast po stronie organu egzekucyjnego, a tym bardziej Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. obowiązek do wydania postanowienia o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości określonej w tytule wykonawczym, albowiem przedmiotowy tytuł jeszcze nie istniał, a tym samym nie toczyło się jeszcze postępowanie egzekucyjne. Niezależnie od tego przedmiotowe wezwanie do opuszczenia lokalu wystosowane było przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (ZIKiT), a więc jednostkę organizacyjną Gminy Miejskiej K., która na postawie uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Rady Miasta K. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej K. Zarząd Komunalny w K., zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. umocowana została do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej pełniąc funkcję zarządu dróg publicznych na terenie Gminy Miejskiej K.. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. nie pełni natomiast roli organu egzekucyjnego, lecz w imieniu Prezydenta Miasta K. pełni funkcję zarządcy dróg publicznych na terenie Gminy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. M., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 17§1 w zw. z art. 143§ 2 u.p.e.a. oraz art. 134 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż kwestionowane przez skarżącego postanowienie nie jest postanowieniem o wezwaniu do wykonania obowiązku i że ma charakter preegzekucyjny, a zatem nie służy na nie zażalenie; 2. art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 i 80 k.p.a. poprzez brak zbadania wszystkich okoliczności sprawy oraz brak dokonania należytej kontroli kwestionowanego postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, co przejawiło się w braku oceny prawnej tegoż postanowienia przez pryzmat art. 143§1 pkt 2 i §2 u.p.e.a., zgodnie z którym zażalenie przysługuje na postanowienie w przedmiocie prowadzenia egzekucji. Mając na uwadze powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono prezentowany w zażaleniu i w skardze pogląd, że pismo Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.z dnia 29 stycznia 2014 r. zatytułowane "Wezwanie do wydania nieruchomości" jest w istocie postanowieniem od którego przysługuje zażalenie na podstawie art. 143§1 pkt 2) i §2 u.p.e.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie oceny charakteru postanowienia i jego rzeczywistej treści należało dokonać na dzień wydania oraz doręczenia skarżącemu, a nie jak to uczynił Sąd i organ ex post, tj. po ustaleniu, że w terminach późniejszych doręczono upomnienie oraz tytuł wykonawczy. Skarżący od początku podnosił brak doręczenia upomnienia jako wadę kwestionowanego postanowienia. Późniejsze sanowanie tego braku nie może wpływać na zmianę oceny i kwalifikacji kwestionowanego postanowienia. Innymi słowy, sam tylko fakt późniejszego sanowania braków, tj. doręczenie upomnienia i tytułu wykonawczego nie może sam przez się przesądzać, że doręczone skarżącemu pismo nie jest postanowieniem o wezwaniu do wykonania obowiązków, skoro z jego treści wyraźnie wynika wezwanie do wydania nieruchomości oraz sankcja za jego niewykonanie. A skoro tak, to należy przyjąć, że skarżącemu doręczono wezwanie do wykonania obowiązku, jednakże obarczone brakami w postaci niedoręczenia upomnienia i niedoręczenia tytułu wykonawczego. W tym kontekście, w świetle przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zażalenie skarżącemu przysługiwało. Zaskarżalność postanowienia nie może być uzależniona od tego, czy organ dopełnił wszystkich wymogów jego prawidłowego wydania i doręczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są uzasadnione. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skierowane do skarżącego pismo Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 29 stycznia 2014 r. wzywające do wydania nieruchomości jest postanowieniem, o którym mowa w art. 143 §1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t.j: Dz.U. 2012 r., poz. 1015 ze zm.), powoływanej dalej, jako " u.p.e.a.", a co się z tym wiąże postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. Stosownie do art. 143 §1 u.p.e.a.: Egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). Z treści powyższego przepisu wynika, że postanowienie o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu wydaje egzekutor, czyli pracownik organu egzekucyjnego wyznaczonego do dokonywania czynności egzekucyjnych ( art. 1a pkt 4 u.p.e.a.). Z kolei pod pojęciem organu egzekucyjnego - rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków ( art.1 a pkt 7 u.p.e.a.). Przepis dotyczy czynności po wszczęciu postępowania egzekucyjnego ( art.26§1, art.32 powołanej ustawy). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania pismo określone jako wezwanie do wydania nieruchomości z dnia 29 stycznia 2012 r. zostało wystosowane do skarżącego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wynika to wprost z treści tego pisma, w którym stwierdzono, że w przypadku niewykonania tego obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Ponadto pismo to nie pochodzi od organu egzekucyjnego w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak też wynika z akt sprawy, upomnienie poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego ( art.15 u.p.e.a.) nosi datę 24 luty 2014 r. i zostało doręczone R. M. w dniu 7 marca 2014 r. Z upomnienia wynika też, że w razie niewykonania określonego w nim obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W sprawie okolicznością niesporną jest także i to, że przed dniem 29 stycznia 2014 r. nie doręczono skarżącemu odpisu tytułu wykonawczego. W tych okolicznościach sprawy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że pismo z dnia 29 stycznia 2012 r. skierowane do skarżącego nie mogło być postanowieniem, o którym mowa w art.143 §1 pkt 2 u.p.e.a. Tym samym nie istniał po stronie zarządcy drogi obowiązek nadania temu pismu formy postanowienia. Nietrafne są zatem zarzuty naruszenia art.17 § 1 i art.143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Prezentowana w skardze argumentacja, zgodnie z którą brak doręczenia upomnienia przed wystosowaniem pisma z dnia 29 stycznia 2014 r. i późniejsze sanowanie tego braku na skutek podniesienia przez skarżącego tego braku nie może przesądzać o charakterze wezwania do wydania nieruchomości, jest chybiona. Wezwanie do wydania nieruchomości skierował podmiot nie będący organem egzekucyjnym, już z tego powodu pismo to nie mogło mieć formy postanowienia, o którym mowa w art. art.143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Zgodzić należy się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że zaskarżalność postanowienia nie może być uzależniona od tego, czy organ dopełnił wszystkich wymogów jego prawidłowego wydania i doręczenia, jednakże musiałby to być organ właściwy do wydania takiego postanowienia, czyli organ egzekucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a przywołane w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym na postanowienie o wezwaniu do wykonania obowiązku służy zażalenie. Jednakże wszystkie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie wyroki dotyczyły sytuacji wezwania do wykonania obowiązku już po doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego. W przywołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprawie sygn. akt I OSK 174/12 organ egzekucyjny Wojewoda [...] wystosował upomnienie, doręczył tytuł egzekucyjny a następnie wezwał dłużnika do wykonania obowiązku wynikającego z powyższego tytułu wykonawczego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.