II SA/Go 330/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy przyznał M.B. dodatek mieszkaniowy na okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. Następnie Burmistrz wydał dnia [...] października 2015 r. decyzję nr [...], którą uchylił powyższą decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2013 r., odmawiając jednocześnie przyznania M.B. dodatku mieszkaniowego na okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. M.B. pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z [...] października 2015 r., zarzucając, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że organ błędnie wszczął postępowanie na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157, art. 158 § 1 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, – określanej dalej jako k.p.a.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zostało wszczęte przez organ z urzędu, a nie na wniosek strony, w związku z zawiadomieniem złożonym w dniu 30 października 2014 r. przez D.B. i Z.B. Nadto organ stwierdził, że wskazanie art. 61 § 3 k.p.a. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wznowieniowego nie świadczy o wadliwości decyzji. Ponadto organ nie dopatrzył się żadnych innych wad decyzji Burmistrza z [...] października 2015 r., uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. M.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] października 2018 r., która została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 375/19. Dnia 28 listopada 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął kolejny wniosek M.B. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2015 r.nr [...]. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że organ I instancji pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony. Skarżący zaznaczył, że jako strona postępowania dotyczącego przyznania dodatku mieszkaniowego takiego wniosku nie składał. Wobec tego wnioskodawca uznał, że wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. jest bezpodstawne, a organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku M.B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dnia [...] marca 2020 r. decyzję nr [...], którą - na podstawie art.156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 i art. 145 k.p.a. - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2015 r. nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2013 r. przyznającej dodatek mieszkaniowy za okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. w wysokości 132,76 zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał na nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz podał, że przedmiotem tego postępowania jest ustalenie istnienia jednej z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powołał też art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a następnie, przytaczając poglądy orzecznictwa administracyjnego, podniósł, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zastosowanie tej przesłanki ma miejsce wówczas, gdy stan prawny nie budzi wątpliwości, a rażące naruszenie prawa jest oczywiste. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Odnosząc się do zarzutu skarżącego Kolegium podkreśliło, że organ I instancji w zawiadomieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. rzeczywiście jako podstawę wskazał przepis art. 61 § 3 k.p.a. zamiast art. 61 § 1 k.p.a., jednakże uchybienia tego nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu w sprawie nie zachodzi ponadto żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która mogłaby spowodować konieczność wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. M.B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2020 r., w której podniósł, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony, a on – jako strona postępowania dotyczącego przyznania dodatku mieszkaniowego – takiego wniosku ani żądania nie składał. Wobec tego wszczęcie postępowania na podstawie art. 61 § 3 k.p.a. było bezpodstawne, czym organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na wezwanie Sądu, pismem z dnia [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało, że decyzja z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] października 2015 r. nr [...] pozostaje w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona przez M.B. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] dotknięta jest wadą nieważności, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka wskazana w punkcie 3, a mianowicie zaskarżona decyzja została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją. Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 lipca 2018 r. M.B. zwrócił się do organu II instancji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Wniosek ten został rozpoznany negatywnie i decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Orzeczenie Kolegium było przedmiotem postępowania sądowego wszczętego ze skargi M.B., które to postępowanie zakończone zostało prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 9 października 2019 r. oddalającym skargę. Następnie wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r., opartym na tych samych podstawach co poprzedni, skarżący ponownie wystąpił do organu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2015 r. o wskazanym wyżej numerze. Pomimo funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnej decyzji z dnia [...] października 2018 r., Kolegium rozpoznało merytorycznie wniosek i zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z [...] października 2015 r. Fakt, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja oznacza, że sprawa nią objęta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a domniemanie ważności takiej decyzji może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej. Naruszenie tej reguły przez ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy pociąga za sobą sankcję nieważności wydanego w tych warunkach rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 2022/19). Dla ustalenia, czy w konkretnej sprawie miało miejsce naruszenie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), konieczne jest stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (tożsamość przedmiotowa), a nadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami (tożsamość podmiotowa). Innymi słowy, z tożsamością spraw mamy do czynienia wtedy, gdy obie dotyczą tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tzn. podstawy prawnej, podstawy faktycznej oraz treści żądania strony (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 marca 2020 r., II SA/Bk 7/20; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2019 r., II SA/Gl 909/19). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2015 r. została wydana w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała prawomocna decyzja Kolegium z dnia [...] października 2018 r. wydana w tym samym przedmiocie, tj. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2015 r. Ponadto, obie te decyzje zostały wydane po rozpoznaniu dwóch różnych wniosków, zawierających identyczne żądania, złożonych przez tę samą osobę – M.B. Powyższe wskazuje, że mamy do czynienia z tożsamością obu spraw, zakończonych dwiema różnymi decyzjami Kolegium, identycznymi co do rozstrzygnięcia. Nie ma więc wątpliwości co do tego, że organ orzekający dopuścił się naruszenia zasady res iudicata, wypełniając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że w sentencji zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2020 r. numer decyzji organu I instancji, jaki został wskazany, to "[...]", przy czym właściwy numer tej decyzji to "[...]". W ocenie Sądu, niedokładnie oznaczony numer decyzji, co do której orzeczono merytorycznie o odmowie stwierdzenia jej nieważności, należy potraktować jako oczywistą omyłkę organu, pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. Z sentencji zaskarżonej decyzji oraz z treści jej uzasadnienia bezspornie wynika bowiem, że dotyczy ona decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2015 r. uchylającej ostateczną decyzję Burmistrza z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], przyznającą dodatek mieszkaniowy na okres od [...] sierpnia 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. w wysokości 132,76 zł miesięcznie oraz odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego na ten okres. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd nie mógł natomiast odnieść się merytorycznie do zarzutów zawartych w skardze, ustalenie bowiem którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę niedopuszczalną.