II SA/Rz 1024/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu na skutek sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]uchylająca decyzję Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego p.n.: "Budowa farmy trzody chlewnej w ilości 571,83 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości na terenie działki ewidencyjnej nr 190, obr. ". W podstawie prawnej decyzji organ powołała art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.) oraz art 1 ust. 2, art 4 ust. 2 pkt 2, art 59 ust. 1, art 60 ust. 1 i art 61 w zw. z art 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji wystąpił T.N.. Odmawiając po raz pierwszy ustalenia warunków zabudowy decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...]organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzona analiza urbanistyczna nie pozwala na przyjęcie kontynuacji istniejącej funkcji zagospodarowania terenu. Ustalono, że front analizowanej działki stanowi długość działki od strony drogi wewnętrznej gminnej (dz. ewid. nr 233/2, obr. ) i wynosi 150 m. Na tej podstawie przyjęto, że minimalny obszar analizy powinien wynosić 450m, ale dla najlepszego rozpatrzenia sprawy przyjęto obszar maksymalny 1000,0 x 1000,0 m. Stwierdzono, że inwestycja jest niezgodna z przepisami szczególnymi i jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) i wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowana inwestycja uzyskała od Wójta Gminy Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].04.2019r., nr [...]. Na podstawie zatwierdzonych do stosowania przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej map zagrożenia powodziowego wraz z głębokościami wody terenu ustalono, że przeznaczony pod inwestycję teren znajduje się w obszarze o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi Q 0,2%- raz na 500 lat. Teren działki stanowi klasę gruntu RIVa i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2017r.,poz.1161). Jednocześnie zamieszczono stwierdzenie, że przytoczone w analizie do decyzji ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy są jedynie informacją ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego nie może być podstawą do wydania decyzji odmownej. Projektowana inwestycja stanowi zabudowę o funkcji produkcyjnej. W najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem znajdują się tereny rolne oraz teren wód płynących, brak sąsiedztwa z terenami zabudowy produkcyjnej oraz jakiejkolwiek zabudowy. Dodatkowo planowana inwestycja nie posiada istniejącego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego: uzbrojenia w sieć wodociągową oraz kanalizacyjną, nie uzyskała warunków technicznych przyłączenia do tych sieci od Wójta Gminy . Posiada dostęp tylko do drogi wewnętrznej nieutwardzonej- gruntowej, która służy jako dojazd do pól uprawnych. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego organ I instancji pierwszy raz rozpoznając sprawę stwierdził, że aktualny stan zabudowy i uzbrojenia terenu w obszarze analizowanym oraz uwarunkowania wynikające z odnoszących się do tego terenu opracowań planistycznych, nie pozwalają na realizację wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji stwierdził, że nie jest w stanie ocenić czy sposób zaopatrzenia w wodę oraz sposób odprowadzenia ścieków od planowanej inwestycji będzie w przyszłości wystarczający, a także czy droga wewnętrzna, do której posiada dostęp działka przeznaczona pod inwestycję spełnia parametry techniczne do obsługi planowanego przedsięwzięcia. W odwołaniu od powyższej decyzji T.N. zarzucił: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu podczas gdy planowana zabudowa nie koliduje w żaden sposób z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, w wyniku czego przesłanka o której mowa w ww. przepisie została w całości spełniona przez inwestora. 2.Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak uzbrojenia przedmiotowej inwestycji w sieć wodociągową i kanalizacyjną stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy podczas gdy celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. 3. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu stanowiska, iż organ nie jest w stanie stwierdzić czy sposób zaopatrzenia w wodę oraz sposób odprowadzenia ścieków od planowanej inwestycji będą w przyszłości wystarczające, podczas gdy ww. kwestie nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, bowiem kwestia zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, b) art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżanej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienie zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżanej decyzji w szczególności brak wystarczającego wyjaśnienie przez organ, dlaczego uznał, że: 1) planowana inwestycja nie posiada uzbrojenia terenu wystarczającego do zamierzenia budowlanego, 2) droga wewnętrzna, do której dostęp posiada działka przeznaczona pod inwestycję nie spełnia parametrów technicznych do obsługi planowanego przedsięwzięcia, 3) projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji użytkowania tego terenu, 4) przy analizie terenu należy przyjąć obszar maksymalny wynoszący 1.000 x 1.000 metrów. Na tych podstawach wniósł o zmianę zaskarżanej decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego ewentualnie o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do organu I instancji celem ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] działając na podstawie art 138 § 2 k.p.a. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium dokonana przez organ I instancji ocena przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z zebranym materiałem dowodowym i nie uwzględnia słusznego interesu strony. W uzasadnieniu organ przytoczył ogólne zasady postępowania administracyjnego, przepisy u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r., nr 164 poz.1588 ) i wynikające z nich zasady ustalania warunków zabudowy, a następnie stwierdził, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że planowana inwestycja jest zgodna z dotychczasową i rzeczywistą funkcją terenu ponieważ intensyfikuje produkcję rolną. W opozycji do organu I instancji stwierdził, że inwestor spełnia wszystkie warunki wynikające z wydanej przez Wójta Gminy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach znak: [...], z dnia [...].04.2019 r., a badanie akt wykazało że, wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy byłaby zgodna z przepisami odrębnymi. Podkreślił, że na miano "działki sąsiedniej" zasługuje nie tylko działka granicząca, ale także nieruchomości położone w okolicy, tj. w wyznaczonym obszarze analizy. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów stwierdził, że zasada dobrego sąsiedztwa polega na zapewnieniu ładu architektonicznego danego terenu i zapobieganiu rozproszeniu zabudowy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że celem art. 61 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powyższe warunki w badanej sprawie zostały w ocenie organu II instancji spełnione. Choć, jak podkreślił przepisy ustawy wskazują jako zasadę kontynuację funkcji na obszarze analizowanym, to dopuszczają pewną elastyczność przy określaniu warunków zabudowy, niezbędną w sytuacjach, w których m.in. w obszarze analizowanym występuje zróżnicowanie zabudowy. Wyjaśnił również, że dostęp do drogi publicznej nie musi być bezpośredni. W swoim uzasadnieniu organ II instancji odniósł się również do obaw podnoszonych przez dopuszczone do udziału w charakterze uczestnika postępowania, Stowarzyszenie "Wspólnie możemy więcej", związanych z realizacją inwestycji. Uznał je jako nieistotne i noszące wymiar nieuzasadnionej katastroficznej wizji. Podnoszone zagrożenia zostały zdaniem organu rozstrzygnięte w wydanej przez Wójta Gminy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach znak: [...], z dnia [...].04.2019 r. i mogą być rozwinięte w postępowaniu związanym z wydaniem pozwolenia budowlanego. W prowadzonym ponownie postępowaniu nakazał organowi I instancji jeszcze raz przeanalizować wniosek stron i przeprowadzić postępowanie dowodowe. Jako materiał dowodowy uwzględnić stanowisko wyrażone w treści wniesionego odwołania. We wcześniejszej części uzasadnienia zawarł także skierowany do organu I instancji obowiązek "zbadania ustawodawstwa w zakresie prawa administracyjnego, celem ustalenia unormowania obejmującego obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczącego samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w u.p.z.p. oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie nałożył obowiązek określenia warunków i zasad zagospodarowania terenu. Zwrócił przy tym uwagę na rolę jaką spełnia analiza urbanistyczna jako niezbędny element decyzji o warunkach zabudowy indywidualizująca sytuację prawną inwestora i dająca mu prawo do wykonania wnioskowanej inwestycji w określonym miejscu. Organ I instancji po uzyskaniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzji znak: [...], z dnia [...] marca 2020r. wezwał inwestora pismem znak: [...]dnia [...] marca 2020r. do uzupełnienia wniosku o następujące materiały: aktualną mapę zasadniczą w skali 1:1000 oraz aktualną mapę ewidencyjną w skali: 1:2000 z zakresem w promieniu trzykrotnej szerokości frontu działki. Analizie poddano obszar o wymiarach około 1350,0 x 440,0m obejmujący teren wskazany pod inwestycję, stanowiący działkę ewid. nr 190, obr. oraz tereny sąsiednie. Granice tego obszaru uwidoczniono na mapie w skali 1:1000 stanowiącej część graficzną niniejszego opracowania. Powtórzono, jak w poprzedniej decyzji, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami szczególnymi i jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) i wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz że inwestor uzyskał od Wójta Gminy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Podtrzymano także stanowisko, że aktualny stan zabudowy i uzbrojenia terenu w obszarze analizowanym oraz uwarunkowania wynikające z odnoszących się do tego terenu opracowań planistycznych, nie pozwalają na realizację wnioskowanej inwestycji. Teren działki objęty wnioskiem nie sąsiaduje z terenami zabudowy produkcyjnej oraz jakiejkolwiek zabudowy. Położony jest na terenach rolniczych, w sąsiedztwie terenów rolniczych. Dodatkowo planowana inwestycja nie posiada istniejącego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Teren, na którym położona jest inwestycja nie posiada uzbrojenia w sieć wodociągową oraz kanalizacyjną oraz nie uzyskał warunków technicznych przyłączenia do tych sieci od Wójta Gminy oraz posiada dostęp tylko do drogi wewnętrznej gminnej nieutwardzonej, która służy jako dojazd do pól uprawnych. W oparciu o wniosek i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Wójt Gminy podał, że nie jest w stanie stwierdzić, czy sposób zaopatrzenia w wodę oraz sposób odprowadzenia ścieków od planowanej inwestycji będzie w przyszłości wystarczający. Planowana inwestycja pod nazwą "Budowa farmy trzody chlewnej w ilości 571.83DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości , na terenie działki ewid. nr. 190, obr. " stanowiłaby w jego ocenie nowy zespół zabudowy produkcyjnej, która w obszarze analizy nie występuje, z dostępem do drogi wewnętrznej gminnej - gruntowej, bez uzyskania warunków technicznych przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej. Nie stanowi ona w jego ocenie kontynuacji użytkowania tego terenu, ponieważ zlokalizowana byłaby w bardzo dalekim oddaleniu od zabudowy produkcyjnej, która występuje w innych miejscowościach gminy i narusza ład przestrzenny w analizowanym obszarze. Podobnie jak poprzednio odwołanie od decyzji wniósł inwestor powtarzając argumenty poprzedniego odwołania. Zaskarżoną decyzją Kolegium, tak jak poprzednio uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ powtórzył w zasadzie argumentację z poprzedniej decyzji. Dodatkowo organ II instancji wskazał w nim, że decyzja organu I instancji oparta jest na dwóch błędnych przesłankach: że planowana inwestycja nie posiada istniejącego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, teren działki objęty wnioskiem nie sąsiaduje z terenami zabudowy produkcyjnej oraz jakiejkolwiek zabudowy. Podkreślono, że Wójt Gminy w dniu [...] kwietnia 2019 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia przesądzając, że realizacja planowanej inwestycji jest możliwa po spełnieniu warunków określonych w wydanej decyzji w związku z czym nie można stwierdzić, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami szczególnymi. Powtórzył jak w poprzedniej decyzji, że dostęp do drogi publicznej nie musi być bezpośredni. Od powyższej decyzji sprzeciw wniosło Stowarzyszenie "[....]" . Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu ponieważ decyzja organu I instancji nie była obarczona wadami zarzuconymi przez organ II instancji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl) decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy, kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dodać należy, że przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI. 1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest treść art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wnioskując a contrario stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. o sygn. akt II SA/GI 439/06). Decyzja kasacyjna nie może zostać zatem wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. o sygn. akt I SA/Sz 1256/13). Użyte w przepisie sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" powinno być wykładane w związku z art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 15 i art. 127 k.p.a. Z art. 136 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Granicę, która przesądza o zakresie niezbędnego ale i dopuszczalnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym wyznacza przede wszystkim możliwość zrealizowania przez stronę kontroli instancyjnej (zasada dwuinstancyjności). W celu zastosowania art. 138 § 2 organ odwoławczy ma nie tylko obowiązek uzasadnienia niezastosowania art. 136 § 1, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2 – 4, tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ ma również obowiązek sformułowania wskazówek co do dalszego przebiegu postępowania, wskazać okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak również wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (§ 2a), tak by organ I instancji poznał przyczyny uchylenia decyzji, jak również kierunek co do dalszego przebiegu postępowania, by w ten sposób przeciwdziałać ewentualnej konieczności ponownego wydania decyzji kasacyjnej. Analiza powyższych przepisów i wynikających z nich zasad w sposób bezsprzeczny wykazała naruszenie przez organ II instancji zasad podejmowania decyzji na podstawie art 138 § 2 k.p.a. Sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa farmy trzody chlewnej w ilości 571,83 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości ". Jak wynika z akt organ I instancji wydając dwukrotnie decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dokonał w zasadzie tych samych ustaleń, z jedną tylko różnicą, a mianowicie wyznaczony przez niego po raz pierwszy obszar analizowany wynosił 1000 m, x 1000 m., podczas gdy aktualnie, w związku z postawionymi w odwołaniu zarzutami przyjął do analizy obszar wielkości 1.350 m. x 440 m. Podstawą odmownych decyzji organu I instancji było stwierdzenie braku możliwości ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej, z uwagi na brak w obszarze analizowanym zabudowy produkcyjnej, jak też jakiejkolwiek innej zabudowy. Decyzja w każdym przypadku została poprzedzona dołączoną w formie załącznika analizą urbanistyczną, sporządzoną na podstawie także dołączonej do decyzji w formie załącznika aktualnej mapy ewidencyjnej. Wynikało z niej, że objęty obszarem analizowanym teren w istocie stanowi teren wyłącznie produkcji rolnej i nie znajduje się na nim żadna zabudowa. Zauważyć trzeba, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie inwestora z dnia 30 października 2019 r., że prowadzi gospodarstwo rolne od 2000 r. a w obecnej chwili jest właścicielem gospodarstwa o powierzchni około 110 ha. Dołączono również decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z odnoszącymi się do analizowanego terenu opracowaniami planistycznymi, a ponadto jej lokalizacja planowana jest w dużej odległości od zabudowy produkcyjnej, która występuje w innych miejscowościach gminy i w związku z czym naruszałaby istniejący ład przestrzenny. Zdaniem organu I instancji przeznaczona pod inwestycję działka nie posiada istniejącego uzbrojenia pozwalającego na realizację inwestycji, a również doga wewnętrzna do której posiada dostęp nie spełnia parametrów technicznych do obsługi planowanego przedsięwzięcia. Przeciwnego stanowiska był organ II instancji, który w każdym przypadku uchylając decyzję organu I instancji twierdził, że istnieją podstawy do wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a obowiązkiem organu jest ich ustalenie ze wskazaniem wszystkich koniecznych parametrów, przytaczając w tym zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p., a także § 4-8 rozporządzenia MI. Treść uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wyjaśnia na jakich podstawach organ odwoławczy doszedł do powyższych wniosków. Pomimo obowiązującej ten organ zasady ponownej dogłębnej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego ograniczył się do wysunięcia tez, identycznych jak w poprzednio wydanej w tej sprawie decyzji kasacyjnej, pozbawiając Sąd możliwości kontroli procesu decyzyjnego, a organ I instancji realnej możliwości zastosowania się do tej decyzji, czego dowodem jest druga tej samej treści decyzja. W sytuacji gdy organ I instancji konsekwentnie obstawał na stanowisku, że w analizowanym obszarze brak jest jakiejkolwiek zabudowy pozwalającej na ustalenie zasad jej kontynuacji, stanowisko organu II instancji, że przepisy dopuszczają w tej kwestii uznanie administracyjne, które organ II instancji postrzega jako pewną elastyczność niezbędną zwłaszcza w sytuacjach, w których na obszarze analizowanym znajduje się zróżnicowanie zabudowy i powołanie przez organ II instancji przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p., z których wprost wynika obowiązek ustalania zasady dobrego sąsiedztwa, pozostaje we wzajemnej sprzeczności. Również twierdzenia organu II instancji, że przepisy odrębne pozwalają ustalić warunki zabudowy, a także że inwestycja nie jest niezgodna z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, nie zostały poparte żadnymi ustaleniami, a rozstrzygnięcia organu nie tłumaczy sporządzone uzasadnienie. W ocenie Sądu w sytuacji ponownego rozpoznawania przez Kolegium odwołania od decyzji organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i wobec niezmiennego stanowiska organu I instancji o braku podstaw do ich ustalenia, zadaniem organu II instancji, reprezentującego od samego początku przeciwne stanowisko było przeanalizowanie zebranych w sprawie materiałów, dokonanie na ich podstawie ustaleń, a następnie na podstawie przepisów prawa ocenienie skutków prawnych ich zastosowania, tj. ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, odmowa ustalenia warunków zabudowy i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, bądź też zwrócenie sprawy organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ze wskazaniem koniecznych do wyjaśnienia okoliczności, które wykraczało poza zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Przy czym, co należy podkreślić orzecznictwo w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dopuszcza także przeprowadzenie przez organ II instancji dowodu z analizy urbanistycznej jako nienaruszające zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazuje się, że prowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania decyzji in meriti (tak np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1129/19). Tym bardziej powinno to skłonić organ II instancji do przeprowadzenia ponownej analizy akt sprawy, a w razie potrzeby przeprowadzenia postępowania uzupełniającego bądź dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem rozpoznania wniosku i dopiero stwierdzenie na tym etapie niedających się usunąć w ramach uzupełnienia przeszkód usprawiedliwiałoby decyzję organu o uchyleniu decyzji I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem koniecznych do wyjaśnienia okoliczności, czego w sprawie po raz kolejny zabrakło. Tych warunków z oczywistych względów nie spełnia twierdzenie organu I instancji o istnieniu podstaw do ustalenia warunków zabudowy bez szczegółowego odniesienia się do realiów sprawy, w tym podnoszonego konsekwentnie przez organ I instancji braku jakiejkolwiek zabudowy sąsiedniej i jednocześnie powołanie się przez organ II instancji na podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z którego jednoznacznie wynika obowiązek ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa. Również wskazane przez ten organ okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie przystają do reguł z art 138 § 2 k.p.a. Nie mogą bowiem za takie, uchodzić użyte przez organ sformułowania: "jako materiał dowodowy uwzględnić stanowisko wyrażone w treści wniesionego odwołania, zbadanie ustawodawstwa w zakresie prawa administracyjnego, celem ustalenia unormowania obejmującego obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczącego samej inwestycji, ze względu na jej typ". Obowiązkiem organu II instancji uchylającego sprawę do ponownego rozpoznania jest jak najprecyzyjniejsze wskazanie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie powinny one pozostawać w sferze domysłów oraz stwarzać wątpliwości dotyczących czynności, które należałoby podjąć w postępowaniu, tak aby było ono pozbawione wszelkich zaistniałych dotychczas uchybień. Musi wynikać z nich kierunek postępowania. Kierując sprawę do ponownego rozpoznania organ II instancji nie wyjaśnił podstaw swojego rozstrzygnięcia. Nie wskazał przede wszystkim jaki jest konieczny zakres koniecznego do wyjaśnienia sprawy postępowania i co najistotniejsze – dlaczego organ II instancji nie mógł w tym zakresie przeprowadzić postępowania uzupełniającego, zwłaszcza, że jak wskazują realia organ I instancji nie miał pojęcia co do zakresu i rodzaju niewyjaśnionych okoliczności, powtarzając w obu wydanych przez siebie decyzjach, że wobec braku sąsiedniej zabudowy nie jest w stanie ustalić warunków zabudowy i zasad planowania dla nowej inwestycji. Tej samej treści wskazówki, a w zasadzie ich brak zostały zawarte w poprzedniej decyzji organu II instancji i jak się okazało nie przyniosły oczekiwanego przez SKO rezultatu. Efektem tego było ponowne wydanie przez organ I instancji decyzji tożsamej z poprzednią. Również w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie dawało to podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd zauważa, że w sprawie rzeczywiście pozostają niewyjaśnione pewne istotne okoliczności związane z prowadzeniem przez skarżącego gospodarstwa rolnego i jego wielkością, a także rodzajem planowanej na działce objętej wnioskiem produkcji, tj. produkcji rolnej. W uzasadnieniu objętej sprzeciwem decyzji próżno jednak szukać jakichkolwiek wskazań organu odwoławczego w tym zakresie. W ogóle nie wiadomo jakie okoliczności sprawy nie zostały dotychczas wyjaśnione i dlaczego nie można ich wyjaśnić w ramach art. 136 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza istotnie nie tylko dyspozycję art. 138 § 2 oraz art. 136 § 1 k.p.a., ale także art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) oraz art. 8 k.p.a.(zasada pogłębiania zaufania). Podsumowując stwierdzić należy, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej z powołaniem się na zaistnienie przesłanek procesowych, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. było nieprawidłowe, zwłaszcza wobec niewykazania braku możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w ramach art. 136 § 1 k.p.a. czy orzeczenia reformatoryjnego, które powinno być regułą. Mając to na uwadze Sąd, stosownie do art. 151 a § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art 200 i 205 § 1 P.p.s.a.