I OW 195/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. a Komendantem Wojewódzkim Policji w G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania M. A. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w N. w sprawie skierowania na badania lekarskie wskazać Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. złożyło wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Komendantem Powiatowym Policji w N. w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania M. A. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w N. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. W uzasadnieniu organ podał następujący stan sprawy: postanowieniem z dnia z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], Komendant Wojewódzki Policji w G. przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Z., jako organowi właściwemu rzeczowo do dalszego prowadzenia, odwołanie M. A. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w N. o skierowaniu na badania lekarskie. W uzasadnieniu postanowienia Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że w dniu 31 grudnia 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w N., działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, skierował M. A. na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań lekarskich do kierowania pojazdami. Od powyższej decyzji M. A. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. Komendant Wojewódzki Policji uznał, iż w związku z wejściem w życie (z dniem 19 stycznia 2013 r.) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.), organem uprawnionym do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne jest starosta. Kwestia skierowań na badania lekarskie i psychologiczne została uregulowana również w – wydanym na podstawie art. 105 ust. 5 wyżej powołanej ustawy – rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii oraz szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie lub badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. W ocenie organu Policji, z uwagi na brak przepisów przejściowych w zakresie rozpoznawania tego rodzaju spraw w toku postępowania instancyjnego przez dotychczas umocowane organy (z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami), należy uznać, iż brak jest właściwości rzeczowej organu do rozpoznania odwołania. Organ, zgodnie z art. 19 k.p.a. obowiązany jest badać swoją właściwość na każdym etapie postępowania, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości sprawę niezwłocznie przekazać organowi właściwemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uznało się za organ niewłaściwy w sprawie. Wskazano, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, z późn. zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687, z późn. zm.), w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m.st. Warszawy – komendant rejonowy Policji. W postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji – komendant wojewódzki Policji (ust. 2 art. 6a ustawy o Policji). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji administracyjnych wydanych w pierwszej instancji przez komendanta powiatowego Policji jest komendant wojewódzki Policji. Wskazano, iż czym innym jest właściwość rzeczowa organów administracji publicznej, to jest właściwość do rozstrzygania określonego rodzaju spraw, a czym innym jest właściwość instancyjna, to jest właściwość do rozpatrywania środków odwoławczych. Organ wskazał, że ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151, z późn. zm.) zmieniła od dnia 19 stycznia 2013 r. właściwość rzeczową organów w zakresie kompetencji do wydawania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne. Ustawa ta jednakże nie zmieniła właściwości instancyjnej organów. Organ uznał, że skoro w przedmiotowej sprawie decyzję w pierwszej instancji wydał Komendant Powiatowy Policji w N., to organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji jest Komendant Wojewódzki Policji w G. Okoliczność, iż z dniem 19 stycznia 2013 r. organy Policji utraciły kompetencje do wydawania decyzji w zakresie skierowania na badania lekarskie kierowców, powinna znaleźć odzwierciedlenie w orzeczeniu organu wyższego stopnia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, a nie w orzeczeniu o przekazaniu odwołania samorządowemu kolegium odwoławczemu. Zmiana właściwości rzeczowej wynikająca z ustawy o kierujących pojazdami nie wywołuje zmiany właściwości instancyjnej organów, skoro powołane przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz o Policji nie uległy zmianie. W odpowiedzi na wniosek, Komendant Wojewódzki Policji w G. wniósł o ustalenie, że organem właściwym do rozpoznania odwołania M. A. jest wnioskodawca, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. Wskazano, że nie budzi wątpliwości podniesiona w stanowisku SKO okoliczność, że z dniem 19 stycznia 2013 r. utraciły moc m.in. przepisy art.122-125 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. -Prawo o ruchu drogowym. Wspomniane tu przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną kierowania przez organy Policji na badania lekarskie i psychologiczne. Wobec braku odpowiednich przepisów przejściowych organy Policji z dniem 19 stycznia 2013 r. utraciły materialne podstawy prawne do wydawania rozstrzygnięć w sprawach kierowania na wspomniane wyżej badania, wszczętych i nie zakończonych ostatecznie przed tą datą. Nie może więc budzić kontrowersji, że kontynuując postępowanie w tych sprawach po dniu 19 stycznia 2013 r. zarówno organ Policji I instancji jak i Komendant Wojewódzki Policji jako odwoławczy organ II instancji jako podstawę prawną skierowania na badania lekarskie musiałyby wskazać uchylony już przepis ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skutek zaś wobec osoby kierowanej na badanie byłby taki, że byłaby ona zobowiązana do poddania się obowiązkowi na podstawie nieobowiązującego przepisu oraz mocą decyzji wydanej bez podstawy prawnej. W ocenie organu Policji konstatacja jest więc taka, że działanie organów Policji w omawianej sprawie po 19 stycznia 2013 r. byłoby rażąco sprzeczne z art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. optująca na rzecz właściwości organu Policji jest nie do końca zrozumiała, gdyż właściwość rzeczową organu administracji publicznej wywodzi się nie z przepisów proceduralnych ale materialno prawnych - art. 20 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór kompetencyjny powstaje w razie rozbieżności poglądów co do zakresu działania poszczególnych organów administracji publicznej i może przybrać postać bądź sporu negatywnego, gdy żaden z organów uczestniczących w sporze nie uznaje swojej właściwości w sprawie, bądź sporu pozytywnego, gdy wszystkie organy uczestniczące w sporze uznają swoją właściwość. W obu przypadkach spór kompetencyjny (i spór o właściwość) może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. W niniejszej sprawie powstał negatywny spór kompetencyjny o to, jaki organ jest właściwy do rozpatrzenia odwołania M. A. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w N. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Wskazać należy, że organem kontroli ruchu drogowego uprawnionym do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie z mocy powołanych art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b był komendant powiatowy Policji z uwagi na treść art. 129 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, art. 6a ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r. 133). Z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, którą uchylono między innymi art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym, natomiast w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami wskazano, że decyzje administracyjne o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, wydaje starosta. Od 19 stycznia 2013 r., organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawach, które były także przedmiotem decyzji w niniejszej sprawie jest zatem starosta. W ustawie o kierujących pojazdami nie zamieszczono jednak przepisu przejściowego określającego jakie przepisy należy stosować do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Należy zatem przyjąć, jako zasadę, bezpośrednie działanie w tych sprawach nowej ustawy, jako obowiązującej w dniu prowadzenia postępowania i wydawania decyzji. Zarówno jednak uprzednio obowiązujące przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisy ustawy o kierujących pojazdami, nie określają organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji odpowiednio, przez komendanta powiatowego Policji i starostę. Ustalenia właściwego organu odwoławczego należy zatem dokonać na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierającego ogólne zasady ustalania tej właściwości. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie decyzję z dnia 31 grudnia 2012 r. wydał Komendant Powiatowy Policji w N., dlatego – w myśl art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji w związku z art. 127 § 2 k.p.a. – organem wyższego stopnia, będącym w konsekwencji organem odwoławczym, jest Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim. Okoliczność zmiany z dniem 19 stycznia 2013 r. właściwości organu pierwszej instancji w sprawach skierowania kierowców na badania lekarskie nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem sporu nie jest właściwość organu administracji do orzekania w pierwszej instancji. Z żadnych zaś przepisów prawa nie wynika, aby samorządowe kolegium odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec komendanta powiatowego Policji. W niniejszej sprawie, decyzję z dnia 31 grudnia 2012 r., wydał Komendant Powiatowy Policji w N., dlatego organem odwoławczym od tej decyzji jest aktualny organ wyższego stopnia wobec Komendanta Powiatowego Policji w N., to jest Komendant Wojewódzki Policji w G. Odmienne określenie właściwości organu odwoławczego musiałoby wynikać z jednoznacznego wskazania ustawodawcy o stosowaniu nowej ustawy do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed jej wejściem w życie. Ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera jednak takiego wskazania. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w postanowieniach z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 46/13 i I OW 55/13. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji