II SA/Ol 712/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na niewykonanie przez Wójta Gminy B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 106/22 oddala skargę. UZASADNIENIE Wyrokiem z 14 czerwca 2022 r. (sygn. akt II SAB/Ol 106/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi na bezczynność organu, w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał Wójta Gminy (dalej jako: "organ") do rozpoznania punktu 1. wniosku J. R. (dalej jako: "skarżąca") z dnia 17 marca 2022 r., w terminie 14 dni. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że wskazanym wnioskiem skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: interpelacji Radnych Gminy za rok 2021 i rok 2022 wraz z odpowiedziami, w związku z ich brakiem na BIP Urzędu (pkt 1 wniosku) oraz informacji o powodzie braku publikacji aktualnych Interpelacji Radnych na BIP i powodzie łamania art. 24 pkt. 7 ustawy o samorządzie gminnym (pkt 2 wniosku). Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. organ udzielił wnioskowanej informacji w zakresie pkt 2 wniosku, nie udzielił jednak informacji dotyczących interpelacji Radnych Gminy za rok 2021 i rok 2022 wraz z odpowiedziami, czego dotyczył punkt 1 wniosku. Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom organu, informacja publiczna nie została udostępniona w pełnym zakresie. Organ ograniczył podjęte czynności do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej wyłącznie do pkt 2 wniosku. Natomiast nie udostępnił informacji publicznej w zakresie pkt 1 wniosku. Nie sposób bowiem uznać, że organ udzielił wnioskowanej informacji, skoro w piśmie z dnia 4 kwietnia 2022 r. wskazał jedynie przyczyny braku na stronie wszystkich aktualnych informacji związanych z biuletynem - tj. przenoszenie danych na nowo budowaną stronę BIP. Zatem na dzień wyrokowania organ, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, pozostawał w stanie bezczynności w zakresie, w jakim nie ustosunkował się do całości objętych wnioskiem informacji. Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem 26 lipca 2022 r. Pismem z 18 sierpnia 2022 r. skarżąca wezwała organ do wykonania punktu pierwszego opisanego wyżej wyroku, wskazując, że 18 sierpnia 2022 r. otrzymała pismo, w którym organ stwierdził, że interpelacje wraz z odpowiedziami znajdują się na BIP Urzędu Gminy – co nie pokrywa się z prawdą. W skardze na niewykonanie wyroku, wywiedzionej do tutejszego Sądu, skarżąca zarzuciła organowi, że nie udzielił jej informacji, o które wnioskowała w punkcie pierwszym wnioski z 17 marca 2022 r., ponieważ w BIP nadal brak odpowiedzi na interpelacje umieszczone przykładowo pod lp. 18, 19, 20, 21. Wskazała, że jeżeli odpowiedzi są udzielane ustnie to interpelacje posiadają stosowną adnotację. Zatem odesłanie skarżącej przez organ pismem z 18 sierpnia 2022 r. do BIP, w sytuacji gdy nie ma tam wnioskowanych danych, nie stanowi wykonania wyroku. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. Wskazał, że nie pozostawał w bezczynności po wydaniu wyroku przez Sąd, gdyż niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy, mimo braków kadrowych, przystąpił do wykonania wyroku i analizy złożonych interpelacji w latach 2021-2022. Uznał, że nie wszystkie pisma kierowane przez radnych i inne osoby były interpelacjami w rozumieniu art. 24 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż część z nich była typowymi wnioskami odnoszącymi się czy to do budżetu gminy, czy to wykonywania z bieżącego budżetu napraw, zamontowania tablic etc., nie dotyczyły zatem spraw o istotnym znaczeniu dla gminy, a pisma nie zawierały elementów, które umożliwiłyby uznanie ich za interpelacje. Po dokonaniu analizy i weryfikacji wszystkich pism organ systematycznie umieszczał je na stronach BIP urzędu, o czym poinformował skarżącą pismem z 18 sierpnia 2022 r. Wskazał, że być może bezrefleksyjnie umieścił na stronie BIP wszystkie pisma nazwane interpelacjami i uznał, iż pomimo faktu, iż nie są to interpelacje umieści także odpowiedzi na te wnioski, pomimo błędnego ich zakwalifikowania. W piśmie z 27 października 2022 r. skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje skargę oraz że błędne zakwalifikowanie przez organ pism do niego adresowanych nie może jej jako skarżącej obciążać. Podniosła także, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ nie stało się ono bezprzedmiotowe, gdyż organ nadal nie wykonał wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 106/22, którym organ został zobowiązany do rozpoznania punktu pierwszego wniosku skarżącej z dnia 17 marca 2022 r., w terminie 14 dni. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga przewidziana tym przepisem różni się od wszystkich pozostałych skarg przewidzianych art. 3 § 2 p.p.s.a. i przepisami szczególnymi. Jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem jakiegoś konkretnego aktu czy czynności organu administracyjnego. Istota skargi wszczynającej to postępowanie sprowadza się do zapewnienia skuteczności wyroków sądów administracyjnych, nie tylko poprzez dyscyplinowanie organów do podjęcia stosownych działań, ale także ukaranie organu za nierespektowanie orzeczenia sądowego. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skarga jest środkiem ostatecznym, służącym wymuszeniu na organie załatwienie sprawy. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, SIP LEX oraz wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, Lex nr 57180). Skuteczność skargi na niewykonanie wyroku zależy od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku, bez zbędnej zwłoki (terminowo) wykonał wskazania sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności, czyli treści rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 230/11, wyrok WSA w Białymstoku z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 765/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W orzecznictwie podkreśla się też, że w postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., należy ustalić, jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu, czy też ta bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie (por. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3478/18, oraz z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 694/21, CBOSA). W uzasadnieniu powołanego wyroku, którego niewykonania skarga dotyczy, Sąd wskazał, że organ winien rozpoznać wniosek skarżącej i załatwić go w sposób przewidziany w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Z przepisu art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 omawianej ustawy wynika, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 2, w związku z art. 10 u.d.i.p.). Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej, jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i 9 omawianej ustawy, a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku. Przy czym podmioty zobowiązane do umieszczania wskazanych w ustawie informacji w BIP mogą tam udostępniać również inne informacje publiczne. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 722/14, CBOSA) Natomiast w myśl art. 10 ust.1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Udostępnienie na wniosek następuje zaś co do zasady, bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 106/22 tutejszy Sąd rozpoznawał skargę na bezczynność wynikającą z nierozpoznania przez organ wniosku skarżącej Jednakże po wydaniu wyroku ww. sprawie organ sukcesywnie rozpoczął umieszczanie w BIP urzędu interpelacji i innych pism oraz w niektórych przypadkach, również udzielonych w poruszanych kwestiach odpowiedzi, o czym poinformował skarżącą pismem z 18 sierpnia 2022 r. Okoliczność tę potwierdzają dołączone do akt wydruki ze strony BIP organu, nie kwestionuje jej także co do zasady skarżąca, przytaczając w skardze liczby porządkowe wpisów znajdujących się w BIP. Z uzasadnienia skargi można natomiast wysnuć wniosek, że skarżąca na obecnym etapie postępowania nie tyle kwestionuje nieumieszcznie treści interpelacji, co brak na nie odpowiedzi organu w części przypadków. Wobec tego wskazać należy, że Sąd w wyroku z 14 czerwca 2022 r. zobowiązał organ do rozpoznania punktu pierwszego wniosku skarżącej z 17 marca 2022 r., tzn. rozpoznania wniosku o udostepnienie interpelacji radnych Gminy za rok 2021 i za rok 2022 wraz odpowiedziami w związku z ich brakiem na BIP urzędu. Oznacza to, że organ miał obowiązek udostępnić te dokumenty, które posiadał. Jeżeli na część interpelacji czy wniosków odpowiedź nie została przez organ udzielona, to nie mógł on zamieścić nieistniejącego dokumentu w BIP. W sprawie II SAB/Ol 106/22 Sąd odniósł się bowiem tylko do obowiązku udostępnienia informacji posiadanych przez organ, nie mógł nakazać w tamtym postępowaniu udzielenia odpowiedzi na interpelacje radnych, jeżeli nie zostały one udzielone (sporządzone), gdyż nie taki był zakres postępowania w sprawie skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W świetle powyższego Sąd nie znalazł podstaw do przypisania organowi zarzucanej mu bezczynności w wykonaniu wyroku. Organ załatwił bowiem wniosek skarżącej umieszczając w Biuletynie Informacji Publicznej posiadane informacje, objęte wnioskiem skarżącej. Nie można więc twierdzić, że zignorował ten wniosek i wyrok Sądu. Dodać także należy, że prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej postanowieniu z 21 listopada 2014 r. "...Biuletyn Informacji Publicznej stanowi, w swoim założeniu, platformę zapoznawania się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w Biuletynie nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji, lub jej usunięcia. Wszak sama czynność utworzenia biuletynu, czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków. W konsekwencji wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, jak i bezczynność w tym zakresie, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia, bądź też usunięcia określonych informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej." Z kolei w wyroku 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że domaganie się tego, aby Biuletyn Informacji Publicznej odpowiadał wymogom jakie skarżąca stawia takiemu Biuletynowi powinno przybrać procesową formę skargi składanej w trybie działu VIII k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., na wniosek skarżącej przy braku sprzeciwu ze strony organu. .