II OSK 3368/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 3054/18 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2018 r. znak DON.7100.266.2018.ABL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 3054/18, oddalił skargę R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 19 października 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2017.1257; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania R. K., utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 18 lipca 2018 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) z dnia 23 stycznia 2018 r. nakazującej skarżącemu jako współwłaścicielowi budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. przy ul. [...], działka nr [...], gmina M. oraz użytkownikowi przewodu kominowego, wykonać w terminie do końca czerwca 2018 r. wyczystkę poniżej wpięcia pieca do przewodu kominowego. Skargę na powyższą decyzję złożył R. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że nie ma wątpliwości, że skarżący jest współwłaścicielem budynku będącego przedmiotem postępowania, a więc adresatem obowiązków wynikających z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2013. 1409 ze zm.; dalej P.b.). Zawarty w skardze argument, że skarżący nie użytkował pieca i przewodu kominowego, do którego piec ten był podpięty, jest w ocenie Sądu niezasadny. Skoro dokonano wpięcia do przewodu kominowego pieca znajdującego się w części budynku należącej do skarżącego, to czynność taka niewątpliwie dokonana została przez skarżącego i świadczy o użytkowaniu lub zamiarze użytkowania przez niego tego przewodu. Dla zastosowania normy z art. 66 P.b. nie jest konieczne faktyczne korzystanie z budynku, a konkretnie używanie pieca i przewodu kominowego. Wymogiem zastosowania zawartej w objętej wnioskiem skarżącego decyzji regulacji przewidzianej w art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. jest bowiem wyłącznie stwierdzenie, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Sąd podkreślił, że jak wynika z akt sprawy i opinii kominiarskiej z dnia 16 marca 2015 r., uczestnik postępowania wykonał wsad kominowy ze stali żaroodpornej na całej długości kanału, korzysta tylko z tego trzonu kominowego, piec jest prawidłowo podłączony, a cały przewód kominowy szczelny. Co do użytkowanego przez niego przewodu kominowego nie ma więc zastrzeżeń. Z kolei skarżący, w dniu 2 czerwca 2015 r. przedłożył w PINB jedynie nieaktualną opinię kominiarską z 22 października 2012 r. W dalszym toku postępowania również nie przedstawił dokumentów wymaganych postanowieniem PINB dnia 3 marca 2015 r. w postaci aktualnego protokołu kominiarskiego oraz oceny technicznej przewodów kominowych zawierających między innymi określenie: 1/ stanu technicznego elementów objętych kontrolą, 2/ prawidłowego wpięcia urządzeń grzewczych do przewodu kominowego, 3/ szczelności przewodów dymowych 4/ ewentualnego zakresu robót remontowych i kolejności ich wykonania. Jak wynika z kontroli przeprowadzonej przez PINB na terenie przedmiotowej nieruchomości, zamurowana przez uczestnika wyczystka jest powyżej wpięcia do pieca skarżącego znajdującego się w innym przewodzie kominowym, nie użytkowanym przez uczestnika. Dla prawidłowego użytkowania pieca c.o. przez skarżącego konieczne jest wykonanie nowej wyczystki, umiejscowionej poniżej wpięcia do pieca. Tak więc wbrew zarzutom skargi, to działanie skarżącego polegające na wykonaniu wyczystki powyżej wpięcia do pieca (zamiast poniżej), stanowiło zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. Działanie uczestnika nie spowodowało takiego zagrożenia. Uniemożliwiło jedynie użytkowanie skarżącemu przewodu kominowego. To działanie skarżącego było pierwotną przyczyną niezgodności z przepisami technicznymi dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Biorąc pod uwagę powyższe, decyzja organu powiatowego nakładająca na skarżącego jako jednego ze współwłaścicieli budynku obowiązek wykonania wyczystki poniżej wpięcia pieca do przewodu kominowego, nie mieści się, zdaniem Sądu, w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Ponadto PINB w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, wskazał zastosowaną normę prawną, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nie można więc uznać za zasadny podniesionego w skardze zarzutu niewskazania, którą część normy prawnej i w jaki sposób, zastosował organ I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 66 P.b., poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie art. 66 P.b. polegające na niewskazaniu, którą część normy prawnej i w jaki sposób organ I instancji zastosował, nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji; 2. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 61 i art. 5 P.b., poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w stosunku do niewłaściwej osoby, w szczególności nie tej, która swoim zachowaniem spowodowała zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, co wbrew stanowisku organów stanowi rażące naruszenie prawa, a także wobec niewydania decyzji w stosunku do drugiego współwłaściciela czyli decyzję w sposób trwały niewykonalną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 p.b. "poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie art. 66 Prawa budowlanego polegające na niewskazaniu, którą część normy prawnej i w jaki sposób organ I instancji zastosował, nie stanowi rażącego naruszenia prawa", stwierdzić należy, że w kwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie decyzji PINB z dnia 23 stycznia 2018 r. jako jej podstawę prawną wskazano w szczególności art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. Wskazano zatem, która część art. 66 p.b. została w tej decyzji zastosowana. Zarzut ten jest więc chybiony. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 61 i art. 5 p.b. "poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w stosunku do niewłaściwej osoby, w szczególności nie tej która swoim zachowaniem spowodowała zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, co wbrew stanowisku organów stanowi rażące naruszenie prawa, a także wobec niewydania decyzji w stosunku do drugiego współwłaściciela czyli decyzję w sposób trwały niewykonalną". W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.b., organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając stan owego zagrożenia, organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku. Decyzja wydana w oparciu o wskazany przepis, winna uwzględniać określone okoliczności wynikające z ustalonego przez organ stanu faktycznego, w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego (wyrok NSA z 24.09.2019r., II OSK 2370/18, LEX nr 2740314). Przepisy art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 p.b. przewidują jedynie możliwość zobowiązania właściciela lub zarządcy budynku do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym, a nie sprawcę, który spowodował ich powstanie (wyrok NSA z 23.04.2020r., II OSK 1705/19, LEX nr 3009316). Rozliczenia zaś pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. Obciążający współwłaścicieli nieruchomości obowiązek wykonania określonych robót budowlanych dotyczy świadczenia niepodzielnego. Spory związane z rozliczeniem kosztów poniesionych w związku z wykonaniem tych robót mogą być rozwiązywane na drodze postępowania cywilnego. Rozłożenie ciężaru kosztów remontów i napraw, a także przeprowadzenia poszczególnych prac jest sprawą współwłaścicieli budynku, a w razie sporu - sprawą cywilną, a więc nienależącą do kompetencji organów nadzoru budowlanego (wyrok NSA z 27.04.2021r., II OSK 2042/18, LEX nr 3243393). Skarżący kasacyjnie, będący współwłaścicielem przedmiotowego budynku, był zatem stroną w sprawie i skierowanie do niego przedmiotowej decyzji nie spełnia przesłanki z art. 156 § 4 k.p.a. Nie stanowi też rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że skierowanie decyzji tylko do jednego ze współwłaścicieli nie stanowi o jej niewykonalności. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, uregulowana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (wyrok NSA z 8.02.2022r., III OSK 951/21, LEX nr 3305371). To, że dana decyzja mogłaby być skierowana również do innych osób niż w niej wskazane nie sprawia, że jest ona niewykonalna. Może bowiem być wykonana przez tę osobę, do której ją skierowano, a ewentualne roszczenia do pominiętych osób mogą być do nich kierowane w drodze postępowania cywilnego. Zauważyć przy tym wypada, że podnosząc omawiany zarzut skarżący kasacyjnie nie ujął w nim pkt 5 art. 156 k.p.a, co czyni bezprzedmiotowym szersze rozważanie tej problematyki. Wiążąc go zaś z art. 61 i art. 5 P.b. nie wskazał konkretnych jednostek redakcyjnych tych artykułów, chociaż art. 61 P.b. dzielił się na punkty, a art. 5 P.b. na ustępy i punkty. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 8 lipca 2022 r.) – oddalił skargę kasacyjną.