I OSK 1921/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku P. F. i M. T. o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej P. F. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1841/18 w sprawie ze skargi P. F. i M. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 lipca 2018 r. nr GZ.gn.613.29.2016 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1841/18 oddalił skargę P. F. i M. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 lipca 2018 r. nr GZ.gn.613.29.2016 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej P. F. i M. T. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W piśmie procesowym z 6 czerwca 2022 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. akt K 2/22 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa: 1) z art. 2 Konstytucji RP; 2) z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP; 3) z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP – poprzez to, że pozbawia prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek o zwieszenie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), sąd może z urzędu zawiesić postępowanie w sprawie, w której rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przewidziana w powyższym przepisie możliwość zawieszenia postępowania sądowego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz wynikającego z art. 7 P.p.s.a. postulatu szybkości postępowania. W orzecznictwie wskazuje się że, aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (por. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2012 r., sygn. akt I GZ 27/12, LEX nr 1136610; 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12, LEX nr 1125525; wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I GSK 613/17, LEX nr 2353675). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest niezasadne. Rozstrzygnięcie niniejszego postępowania nie zależy bowiem od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. akt K 2/22 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przedmiotowy przepis wszedł w życie w dniu 16 września 2021 r., natomiast w niniejszej sprawie ostateczna decyzja została wydana w dniu 24 lipca 2018 r., a zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, wobec czego nie ziściła się druga przesłanka zawarta w ww. przepisie. W konsekwencji, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie miał i nie mógł mieć w rozpoznawanej sprawie zastosowania, a zatem rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 2/22 nie ma żadnego znaczenia dla wyniku przedmiotowego postępowania. Należy również zauważyć, iż w uzasadnieniu wniosku inicjującego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt K 2/22 Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca uwagę, iż: "(...) wydaje się, że ustawodawca nie dostrzegł (a przynajmniej nie wyraził jasno swoich intencji w tym zakresie) specyfiki postępowania administracyjnego polegającej na tym, że postępowanie już zakończone ostateczną decyzją może stosunkowo łatwo "odzyskać" status postępowania w toku. Najbardziej typową sytuacją będzie uchylenie decyzji ostatecznej, ale jeszcze nieprawomocnej w toku kontroli sądowoadministracyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Biorąc pod uwagę, że obecnie czas oczekiwania na rozpoznanie i zakończenie sprawy sądowoadministracyjnej w obu instancjach wynosi łącznie około 4-5 lat, nietrudno spostrzec, że obecnie w sądach administracyjnych w toku pozostaje znaczna liczba postępowań kontrolujących decyzje nieważnościowe, z których zapewne część została wydana w postępowaniu wszczętym po upływie trzydziestu lat od wydania decyzji wadliwej, tj. takim, którego zarówno wszczęcie, jak i prowadzenie oraz zakończenie decyzją merytoryczną ustawodawca obecnie, po 16 września 2021 r., uznał za niedopuszczalne. Nie jest jasne, czy w takiej sytuacji organ będzie mógł nadal prowadzić postępowanie, czy powinno ulec ono umorzeniu – zależy to od tego, czy przepis przejściowy należy wykładać literalnie (co, jak się wydaje, jednak prowadzi do niezrozumiałego zróżnicowania), czy raczej celowościowo (co z punktu widzenia regulowanej materii wydaje się z kolei metodologicznym błędem). Po drugie, także w stosunku do postępowania już zakończonego przed 16 września 2021 r. decyzją ostateczną (a nawet prawomocną) można uruchomić procedury nadzwyczajne: złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej (sytuacje takie dopuszcza procedura administracyjna), albo też – wniosek o wznowienie postępowania nadzorczego. Dość prawdopodobną podstawą tego ostatniego może być chociażby ujawnienie się strony (jej następców prawnych), która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu nadzorczym. Jest to możliwe chociażby ze względu na obiektywne trudności w ustaleniu kręgu stron takiego postępowania administracyjnego, jak i na specyfikę postępowań spadkowych uregulowanych w k.p.c. W takich sytuacjach sam fakt wznowienia postępowania zakończonego decyzją nadzorczą spowoduje "odżycie" tego postępowania – i pojawienie się wątpliwości, czy postępowanie to powinno zostać umorzone na podstawie zaskarżonego art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej (ze względu na jej ratio legis), czy też powinno toczyć się nadal bez przeszkód (skoro przepis ten, wykładany literalnie, nie obejmuje postępowania już zakończonego w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, które dopiero później staje się "postępowaniem w toku", na skutek zdarzeń przyszłych, ale sprawiających, że postępowanie nadzorcze nadal formalnie nie jest zakończone).". Powyżej przedstawione wątpliwości nie są jednak istotne na obecnym etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, bowiem – jak już wyżej wskazano – w niniejszej sprawie ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana 24 lipca 2018 r., a zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 30 listopada 1949 r. zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) i przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy nie mógł mieć w rozpoznawanej sprawie w ogóle zastosowania, zarówno przez organ, jak i Sąd pierwszej instancji. Dopiero ewentualne uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, które spowodowałoby uchylenie zaskarżonego w tej sprawie wyroku i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 lipca 2018 r. i w konsekwencji przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania – a więc potencjalne zaistnienie jednej z sytuacji, o których mowa we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich – mogłoby stanowić podstawę do ewentualnego zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt K 2/22, ale dokonanego już przez organ, tj. na etapie postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Reasumując, uznać należy, że wynik postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. akt K 2/22 nie jest zagadnieniem prejudycjalnym w niniejszej sprawie na jej obecnym etapie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.