I GW 8/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa P. z dnia 4 marca 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa P. a Marszałkiem Województwa M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych w sprawie opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej postanawia: wskazać Marszałka Województwa M. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Marszałek Województwa Podkarpackiego wnioskiem z 4 marca 2020 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego z majątku zobowiązanego [...] na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] celem wyegzekwowania należności pieniężnych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W uzasadnieniu tego wniosku wskazał, że Marszałek Województwa [...] przekazał Marszałkowi Województwa P. akta spraw postępowań egzekucyjnych wobec ww. zobowiązanego celem ich dalszego prowadzenia. Zdaniem Marszałka Województwa Mazowieckiego organem właściwym do prowadzenia wskazanych egzekucji jest ten marszałek województwa, który jest wierzycielem opłat rocznych, niezależnie od tego, czy zobowiązany zamieszkuje lub posiada siedzibę na terenie tego województwa. Przepis art. 22b ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych lub u.o.g.r.l.), jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do regulacji ogólnej zawartej w art. 22 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz.1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Ustawodawca określił wprost w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, kto jest organem egzekucyjnym w przypadku egzekucji dochodów budżetu województwa związanych z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych. Na powyższe wskazuje także wykładnia językowa przepisu art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zastosowanie spójnika "i" oznacza, że marszałek województwa - ma w zakresie tych należności zasilających jego budżet łączne kompetencje wierzyciela i organu egzekucyjnego. Z tym uzasadnieniem nie zgadza się Marszałek Województwa P., podnosząc że status marszałka województwa jako wierzyciela w rozumieniu art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie determinuje jego wyłączności jako organu egzekucyjnego w zakresie prowadzonej egzekucji tylko należnych mu opłat. Decydujące znaczenie ma w tej kwestii art. 30 wskazanej ustawy, który stanowi, iż w przypadku niewykonania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Marszałka Województwa P. przepis art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w żaden sposób nie reguluje wprost właściwości miejscowej organu egzekucyjnego marszałka województwa. Konstrukcja ww. przepisu jest kompatybilna z treścią art. 19 § 8 u.p.e.a., wskazując marszałka województwa jako inny organ uprawniony do egzekucji oraz oznaczając zakres przedmiotowy jego działania (dochody budżetu województwa wskazana w art. 22b ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ustalenia właściwości organu egzekucyjnego należy dokonywać w oparciu o regulacje zawarte w art. 22 ustawy o postępowaniu administracyjnym w administracji, do której to ustawy odsyła art. 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w przypadku niewykonania obowiązków określonych w tej ustawie. Zatem stosownie do art. 22 § 2 u.p.e.a. tytuły wykonawcze zostały zasadnie skierowane przez wierzyciela - Marszałka Województwa P. do organu egzekucyjnego - Marszałka Województwa M., gdyż siedziba zobowiązanego Warszawa znajduje się na terenie tego województwa, a nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 22 § 2a - 3a ustawy. Organ na poparcie swojego stanowiska odwołał się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I GW 10/18. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa M. wniósł o uznanie Marszałka Województwa P., jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że dokonując analizy stanu prawnego na gruncie innej sprawy uznał, że prawidłowe jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 12 października 2018 r., sygn. akt I GW 11/18, zgodnie, z którym organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji będzie zawsze ten marszałek województwa, który jest jednocześnie wierzycielem. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U, poz. 1695), którą nadano aktualne brzmienie art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l., podano, że "w celu ujednolicenia zapisów i wyeliminowania istniejących rozbieżności zasadnym wydaje się jednoznaczne wskazanie, że to marszałek województwa jest wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności i opłat związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji, ponieważ opłaty związane z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji stanowią dochód budżetu województwa, są gromadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym i wydatkowane na zadania określone w art. 22c u.o.g.r.l." Ustawodawca porządkując omawianą kwestię, jednoznacznie określił, że właściwy marszałek województwa jest zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym. Brak jest w związku z tym podstaw, aby wprowadzać jeszcze inny organ egzekucyjny, niż ten, który jest równocześnie wierzycielem dochodzonych należności na podstawie art. 22b u o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skoro stanowią one dochody województwa. Wydaje się, że intencją ustawodawcy, który wprowadził omawiane wyżej rozwiązanie, nie było to, aby marszałek jednego województwa, prowadził egzekucję należność budżetu jeszcze innego województwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na mocy tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela – Marszałka Województwa P. w sprawie przeciwko [...]. Żaden z organów nie uznaje się, bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku w powyższym zakresie. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy, zatem ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do prowadzenia ww. postępowania egzekucyjnego, na podstawie tytułu wykonawczego, który został wystawiony w związku z nieuregulowaniem opłat z tytułu wyłączenia nieruchomości rolnych z produkcji rolniczej, o jakich mowa w art. 22b ust. 1 u.o.g.r.l. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia wskazanego sporu niezbędne jest odniesienie się do mających zastosowanie w sprawie przepisów. Zgodnie z art. 22b ust. 1 u.o.g.r.l. dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są pobierane na podstawie ustawy: 1) należności; 2) opłaty roczne; 3) opłaty z tytułu niewykonania obowiązku zdjęcia i wykorzystania próchnicznej warstwy gleby; 4) opłaty oraz należności i opłaty roczne podwyższone, określone w art. 28 ust. 1-4; 5) odsetki z tytułu należności i opłat, o których mowa w pkt 1-4. 2. Zarząd województwa gromadzi dochody, o których mowa w ust. 1, na wyodrębnionym rachunku bankowym. 3. Dochody, o których mowa w ust. 1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 i 938). 4. Marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 30 u.o.g.r.l. w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje dwa rodzaje właściwości organów egzekucyjnych, a mianowicie rzeczową i miejscową. Właściwość rzeczowa jest to zdolność prawna organu egzekucyjnego do stosowania środków przymusu w: danej kategorii spraw. Z kolei właściwość miejscowa jest to zdolność prawna organu egzekucyjnego do realizacji swojej właściwości rzeczowej na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju. Organy egzekucyjne zobowiązane są na podstawie art. 19 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. z urzędu przestrzegać swojej właściwości, zarówno rzeczowej jak i miejscowej. Właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji należności pieniężnych została określona w art. 19 u.p.e.a. Zgodnie z § 8 tego przepisu organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych może być inny organ w zakresie określonym odrębnymi ustawami. Niewątpliwie, rację ma Marszałek Województwa Mazowieckiego, że art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji zawartych w ustawie prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, niemniej jednak odnosi się wyłącznie do właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego zakresowo odpowiadając normie wyrażonej w art. 19 § 8 u.p.e.a. a nie w art. 22 § 2 u.p.e.a. Zauważyć należy, że skoro przepis art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. wskazuje, że marszałek województwa jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1, to marszałek województwa jest, zatem organem, o którym mowa w art. 19 § 8 u.p.e.a. Z kolei kwestia właściwości miejscowej organów egzekucyjnych została określona w art. 22 u.p.e.a. W tym miejscu odnotować należy, że pomimo wskazania w art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l., marszałka województwa jako organu egzekucyjnego, w przepisach tej ustawy nie wskazano wprost właściwości miejscowej organu egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniach tego Sądu z 28 listopada 2018 r., sygn. akt I GW 10/18 oraz z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GW 3/20 jak i z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GW 4/20, że w stanie faktycznym takim jak w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 22 § 2 u.p.e.a., zgodnie, z którym właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Status marszałka województwa, jako wierzyciela w rozumieniu art. 22b u.o.g.r.l., nie determinuje jego wyłączności jako organu egzekucyjnego w zakresie prowadzenia egzekucji należnych mu opłat. Wynika to z argumentacji przedstawionej powyżej, zgodnie, z którą treść art. 22b tej ustawy określa wyłącznie zakres przedmiotowy działania marszałka województwa jako organu egzekucyjnego (dochody budżetu województwa wskazane w art. 22b ust. 1 u.o.g.r.l.), jednak nie reguluje właściwości miejscowej organu egzekucyjnego, zatem wobec braku przepisu regulującego to zagadnienie w ustawie o ochronie gruntów na podstawie art. 30 u.o.g.r.l. ustalenia właściwości organu egzekucyjnego należy dokonywać w oparciu o regulacje zawarte w art. 22 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.