II OW 88/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Podlaskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Podlaskiego a Starostą Powiatu [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę Powiatu [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE We wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. Marszałek Województwa Podlaskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu [...] w sprawie zmiany decyzji z [...] kwietnia 2018 r. udzielającej zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w Wasilkowie przy ul. [...] (działka nr ew. [...]). W uzasadnieniu Marszałek Województwa Podlaskiego wskazał, że w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. R.Z. złożył wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w Wasilkowie przy ul. [...], na terenie działki o nr ew. [...]. Marszałek nie podzielił twierdzeń Starosty Powiatu [...], że wskazana we wniosku maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku wynosi 9350 Mg. Wywodził, że we wniosku wprost wskazano, że ilość wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych na nieruchomości w skali roku nie przekroczy 3000 Mg. Ponadto zwrócił uwagę, że we wniosku wskazano, że zostały wyznaczone dwa magazyny odpadów: jeden magazyn odpadów złomu i metali, w którym to maksymalnie łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku wynosi 550 Mg i drugi magazyn odpadów kabli i innych odpadów tworzyw sztucznych i gumy, w którym maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku wynosi 900 Mg. Daje to łączną wartość na terenie całego zakładu 1450 Mg. Z uwagi na okoliczność, że decyzja dotyczy także przetwarzania odpadów, Marszałek Województwa Podlaskiego wywiódł, że stosownie do postanowień § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej rozporządzenie z 2019 r.) przedsięwzięcie nie należy, do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu [...] wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Podlaskiego jako organu właściwego w sprawie. Starosta wywodził, że brak jest definicji pojęcia "łączna masa", jak i sposobu jej obliczania. Posługując się zaś definicją zawartą w Słowniku języka polskiego PWN wyraz "łączny" oznacza "powstały z połączenia, tworzący sumę czegoś". Z powyższego wynika więc, że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku stanowi sumę maksymalnych mas poszczególnych rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wystąpił tzw. spór negatywny o właściwość, albowiem zarówno Marszałek Województwa Podlaskiego jak i Starosta Powiatu [...]o uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku R.Z. w sprawie zmiany decyzji z [...] kwietnia 2018 r. udzielającej zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów w [...], przy ul. [...], na terenie działki nr ew. [...]. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 t.j. ze zm., dalej k.p.a.) spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzygają wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu sąd administracyjny. W pierwszej kolejności należy więc ustalić, czy właściwym do rozpoznaniu wniosku Marszałka Województwa Podlaskiego jest Naczelny Sąd Administracyjny, czy też wspólny organ wyższego stopnia dla podmiotów pozostających w sporze. Niespornym jest, że oba te podmioty należy traktować jako organy samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządowych województwa (art. 2a ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz. U. 2018, poz. 570). Siedzibą władz województwa podlaskiego jest Białystok (§ 3 Statutu Województwa Podlaskiego, Dziennik Urz. Woj. Podlaskiego 2019, poz. 3489). Miasto Białystok objęte jest obszarem właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (§ 1 pkt 10 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r., w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych. Dz. U. 2003, Nr 198, poz. 1925, dalej rozp. PRM). Powiat Białostocki natomiast także objęty jest obszarem właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (§ 1 pkt 10 lit. a rozp. PRM). Zauważyć jednak należy, że z mocy art. 168 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020, poz. 797 ze zm. ,dalej u.o.). zadania samorządu województwa, o których mowa między innymi w art. 41 ust. 1 pkt 1 u.o., są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, a w oparciu o art. 169 u.o. w tych sprawach, organem wyższego stopnia, w stosunku do marszałka województwa jest minister właściwy do spraw klimatu. Podmioty pozostające w sporze nie posiadają więc wspólnego organu wyższego stopnia, to zaś rodzi właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W rozpoznawanej sprawie podmiot prowadzący działalność gospodarczą wystąpił o zmianę decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592). Przepis ten nakłada na podmioty dysponujące stosowanymi zezwoleniami na przetwarzanie lub zbieranie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 lit. a i d u.o. marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283) oraz do wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Artykuł 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach stanowi, że posiadacz odpadów obowiązany jest wskazać we wniosku maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku. We wniosku będącym przedmiotem sprawy posiadacz odpadów dokonał takiego wskazania. Treść powyższego przepisu wskazuje, że maksymalna masa wszystkich rodzajów odpadów nie jest sumą powstałą z prostego przeliczenia (dodania) masy poszczególnych rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku. Gdyby przyjąć taką wykładnię zastosowaną przez Starostę Powiatu [...], to zbędne byłoby dokonywanie w przepisie wyszczególnienia pojęć "maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów" i "maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów". Maksymalna masa poszczególnych rodzajów odpadów magazynowana w okresie roku nie musi być równa maksymalnej łącznej masie wszystkich rodzajów odpadów. Oznacza to, że maksymalna łączna masa wszystkich odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku i których dotyczy wniosek nie może przekroczyć 3000 Mg, przy czym maksymalna masa poszczególnych rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w okresie roku nie może przekroczyć wartości podanych we wniosku. Przy ocenie, który organ jest właściwy dla rozstrzygnięcia sprawy szczególną uwagę, zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach należy zwrócić na treść wniosku. Zgodnie z tym przepisem to posiadacz odpadów określa zakres wniosku. W rozpoznawanej sprawie we wniosku określono łączną ilość wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w skali roku poniżej 3000 Mg. Dodać ponadto trzeba, co pozostaje poza sporem, że wnioskowane przedsięwzięcie zaliczyć należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2019 r.). Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Powiatu Białostockiego jako organ właściwy w sprawie.