II GSK 1306/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1662/10 w sprawie ze skargi M. C. Spółki z o.o. w W. na rozstrzygnięcie M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych określone w informacji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.Sp. z o.o. w W. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził: że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia M. Jednostce Wdrażania Programów Unijnych w Warszawie. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. Sp. z. o. o. z siedzibą w W. 27 lipca 2009 r. złożyła do M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych wniosek o dofinansowanie realizacji projektu nr identyfikacyjny [...] pod tytułem "K. p. 2" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013, Priorytet VI: Rynek pracy otwarty dla wszystkich, Działanie 6.2: Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia. Pismem z 26 listopada 2009 r. M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała skarżącą, że jej wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej i uzyskał wynik 0 punktów, albowiem nie spełnił jednego z kryteriów horyzontalnych tj. zasady równości szans i płci. Skarżąca złożyła protest od oceny projektu, wnosząc w piśmie z 14 grudnia 2009 r. o skierowanie wniosku do ponownej oceny merytorycznej. Pismem z dnia 18 marca 2010 r. MJWPU poinformowała stronę, że protest został rozpatrzony pozytywnie i skierowany do ponownej oceny merytorycznej. W wyniku ponownej oceny merytorycznej, pismem z dnia 1 lipca 2010 r. nr [...] M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych stwierdziła, że wniosek nie przeszedł pomyślenie etapu oceny merytorycznej. Organ wskazał, że projekt uzyskał wynik 78 punktów, jednakże w kryterium 3.3. nie otrzymał wymaganych 60 % punktów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na negatywną ocenę merytoryczną projektu skarżąca wniosła o skierowanie projektu do ponownej oceny. Skarżąca zarzuciła organowi liczne błędy proceduralne, formalne i merytoryczne, które zostały popełnione przez instytucje i osoby odpowiedzialne za wdrażanie tego działania PO KL, podczas oceny merytorycznej projektu skarżącej. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sąd I instancji wskazał, że analizując sposób procedowania z wnioskiem o dofinansowanie przy dokonywaniu pierwotnej analizy wniosku przez niezależnych ekspertów jest on oceniany przez nich wszechstronnie, co winno znaleźć odzwierciedlenie w Kartach oceny wniosku. Następnie na podstawie powyższego organ (w tej sprawie MJWPU) podejmuje stosowną "decyzję" i jeżeli jest to decyzja niekorzystna dla wnioskodawcy informuje go o niej z podaniem przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Od tej informacji wnioskodawcy przysługuje protest (zgodnie z art. 30b ust. 2 ustawy system realizacji programu operacyjnego musi uwzględnić co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie). W wyniku uwzględnienia protestu właściwa IOK kieruje projekt objęty protestem do ponownej oceny w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają dokonania ponownej oceny, wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia, w którym w szczególności wskazuje na czym jej zdaniem polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny wniosku w zakresie danego kryterium lub kryteriów. Ponowna analiza dokonywana jest tylko i wyłącznie w zakresie wskazanym w informacji uwzględniającej protest, zaś informacja uwzględniająca protest nie może przekraczać zakresu zaskarżenia pierwotnej oceny wniosku, co wynika wprost z Procedury odwoławczej. Nie może być mowy o innej interpretacji tegoż przepisu skoro wykładnia gramatyczna mająca pierwszeństwo zastosowania nie budzi żadnych wątpliwości. Zatem Instytucja dokonująca ponownej analizy wniosku o dofinansowanie nie może wyjść poza powyższy zakres, bowiem od takiej oceny przysługiwałby środek zaskarżenia. Natomiast zgodnie z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL od ponownej negatywnej oceny żaden środek odwoławczy nie przysługuje. Dlatego też zdaniem Sądu, mając na uwadze cały system procedowania z wnioskiem o przyznanie dofinansowania oraz zasadę szybkości (wiążącą się np. z szybkością dokonywania ponownej analizy wniosków i rozpoznawania środków odwoławczych) instytucja dokonująca ponownej analizy wniosku nie może podnosić nowych okoliczności, od których wnioskodawcy nie przysługiwałyby żadne środki odwoławcze. M. Jednostka Wdrażania Programów Unijnych zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 30 c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki, poprzez nieodrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na to, że wniesienie skargi było niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze na uwadze wniosła o: I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; względnie o II. zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że wniosek złożony przez spółkę M. podczas pierwotnej oceny w części A karty oceny merytorycznej został oceniony negatywnie - co skutkowało tym, że nie podlegał dalszej ocenie i część B karty oceny merytorycznej nie była przez oceniających wypełniona. Z uwagi na uwzględnienie złożonego przez spółkę protestu wniosek skierowano do ponownej oceny. Ponowna ocena części A zakończyła się pozytywnie, należało zatem dokonać oceny części B - jest to niezbędne do zakończenia etapu oceny merytorycznej i ewentualnego skierowania wniosku do dofinansowania. Wobec zarzutu Sądu, że ocena części B dotyczy oceny wniosku w części, która nie została wskazana w proteście - organ wskazał, że ocena części B odbyła się niezależnie od wyników części A i oceniający mogli odrzucić wniosek za niespełnienie któregoś z kryteriów części B oceny merytorycznej. Organ powołał pkt 6.15 "Procedury odwoławczej" Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 1 kwietnia 2009 r., zgodnie z którym w wyniku pozytywnego rozpatrzenia (uwzględnienia) protestu, instytucja go rozpatrująca przekazuje wnioskodawcy informację zawierającą: a/ rozstrzygniecie wraz z jego uzasadnieniem, b/ pouczenie, że od wyników danego etapu oceny projektu - ponownie przeprowadzonej w efekcie uwzględniania protestu - nie przysługuje dodatkowo żaden środek odwoławczy przewidziany w systemie Realizacji PO KL i w ustawie. Tak, więc gdy ponowna merytoryczna ocena w wyniku rozpatrzenia protestu zapisana na karcie A i B da wynik negatywny - jak w tej sprawie - od takiego rozstrzygnięcia nie przysługuje żaden środek odwoławczy, w tym skarga do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczym motywem takiego rozstrzygnięcia - jak wynika z uzasadnienia wyroku - było stwierdzenie, że z naruszeniem Procedury odwoławczej w rozpoznawanym przypadku instytucja dokonująca ponownej oceny wyszła poza zakres możliwości ponownej oceny merytorycznej. Podstawy, na których skargą kasacyjną oparto, nie zwalczają powyższego stanowiska sądu I instancji. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 30 c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - poprzez nieodrzucenie skargi. W tym stanie rzeczy podkreślić należy, że zaskarżony wyrok sądu I instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej (poza przypadkami nieważności postępowania, której w niniejszej sprawie nie dopatrzono się). W art. 183 § 1 p.p.s.a. wyrażona została bowiem zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę gdy jej wniesienie jest niedopuszczalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle regulacji zawartej w art. 30 c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - brak podstaw do przyjęcia, by skarga była niedopuszczalna. Zgodnie z przywołanym art. 30 c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odpowiedzi wymaga zatem pytanie kiedy ma miejsce wyczerpanie środków odwoławczych i jaka informacja uznana może być za negatywny wynik procedury odwoławczej. W kwestii środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego art. 30 b ust. 1 ww. ustawy stanowi, że mogą one być wniesione przez wnioskodawcę w przypadku negatywnej oceny projektu, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30 a ust. 3, tzn. pisemnej informacji o wynikach oceny projektu. W Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki zgodnie z Zasadami dokonywania wyboru projektów (pkt 6.15) w ramach procedury odwoławczej na etapie przesądowym wnioskodawcy przysługują dwa środki odwoławcze: protest i odwołanie. Protest przysługuje w razie negatywnej oceny projektu. Możliwość złożenia odwołania ma miejsce tylko w razie negatywnego rozpatrzenia (nieuznania) protestu. Uwzględnienie protestu wnioskodawcy świadczy zatem o wyczerpaniu przez niego przysługujących mu środków odwoławczych. Za negatywny wynik procedury odwoławczej uznać zaś należy nie tylko negatywne rozstrzygniecie w przedmiocie odwołania, ale także ponowną - wobec uznania zasadności środków odwoławczych - negatywną ocena projektu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że zarówno przedsądowe środki odwoławcze jak i prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma na celu poddanie kontroli oceny projektu - wynik której to kontroli wyklucza zakwalifikowanie do dofinansowania. Przychylić należy się też do poglądu, że za taką wykładnią przytoczonych regulacji przemawia specyfika procedury odwoławczej, w której organy odwoławcze mają kompetencje wyłącznie kasacyjne zaś uwzględnienie środków odwoławczych wyklucza uprawnienie wniesienie skargi (v. postanowienia NSA z dnia 10 listopada 2009 r. II GSK 888/09). W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wnioskodawca - po otrzymaniu informacji z dnia 26 listopada 2009 r., że projekt nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej - złożył protest. Protest został uznany za zasadny, projekt skierowano do ponownej oceny merytorycznej - zatem drugi środek odwoławczy wnioskodawcy nie przysługiwał. Pisemną informacją z dnia 1 lipca 2010 r. zawiadomiono wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny projektu. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, uznać należy zatem, że wnioskodawca wyczerpał środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego a informacja o negatywnym wyniku ponownej oceny projektu w istocie zakończyła procedurę odwoławczą. Tak więc przewidziane art. 30 c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wymogi wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały spełnione. Wobec powyższego zarzut, że Sąd I instancji wadliwie nie dostrzegł niedopuszczalności skargi jest nietrafny. Skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.