II SA/Op 168/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Nysa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 1 kwietnia 2009 r. nr IG.VI-GF-7042-31/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości. UZASADNIENIE Na sesji w dniu 4 lutego 2009 r. Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę nr XXIX/431/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Nysie w rejonie ulic: Długosza, Augustowskiej, Stawowej i Krasińskiego. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Uchwała ta przedłożona została Wojewodzie Opolskiemu w dniu 11 lutego 2009 r., który po uzupełnieniu przez Gminę dokumentacji planistycznej, pismem z dnia 30 marca 2009 r. doręczonym Gminie w dniu 1 kwietnia 2009 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego. W dniu 1 kwietnia Wojewoda Opolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, doręczone skarżącej w dniu 2 kwietnia 2009 r., w którym stwierdził nieważność wyżej omówionej uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że w wyniku analizy oraz po sprawdzeniu zgodności ustaleń uchwalonego planu miejscowego stwierdzono niezgodność treści ww. uchwały zaproponowanej podczas wcześniejszych uzgodnień i dyskusji publicznej, która odbyła się w dniu 8 października 2008 r. z treścią uchwały przedstawionej do uchwalenia podczas sesji Rady Miejskiej w dniu 4 lutego 2009 r. Zgodnie bowiem z protokołem nr XXIX/08 sesji Rady Miejskiej w Nysie z 4 lutego 2009 r., w § 21 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały po słowach "tereny zabudowy usługowej" wpisano do wcześniejszego projektu uchwały treść: "z wyłączeniem myjni samochodowej". Stąd Rada Gminy naruszyła art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na to, iż wprowadzono zmianę do uchwały z dnia 4 lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Nysie w rejonie ulic: Długosza, Augustowskiej, Stawowej i Krasińskiego, nie ponawiając czynności nałożonych na organ uchwalający plan miejscowy, w sposób określony w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda Opolski stwierdził także, że wprowadzona wyżej zmiana do przedmiotowej uchwały jest niezgodna z pkt 5 Załącznika nr 3 do tejże uchwały z 4 lutego 2009 r., tj. rozstrzygnięciem Burmistrza Nysy w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, który wskazuje, iż "uwzględniono wniosek właściciela i dzierżawcy działki dotyczący lokalizacji w obszarze 72U usług wraz z myjnią". Ponadto na podstawie przedłożonej dokumentacji prac planistycznych ustalił, iż nie udokumentowano wykonania czynności wynikających z art. 17 pkt 1 i pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie zawiera dowodów potwierdzających ogłoszenie, w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz przez obwieszczenie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia ww. planu i o wyłożeniu projektu tego planu do publicznego wglądu. W dokumentacji brak jest dowodów na zamieszczenie ogłoszenia i obwieszczenia w sprawie planu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Nysie oraz w miejscu zwyczajowo przyjętym, zgodnie z § 12 pkt 2, 14 i 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Stwierdzone uchybienia, w ocenie Wojewody stanowiły istotne naruszenie prawa, przeto uzasadniały na podstawie art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały. Gmina Nysa nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody i złożyła skargę do tut. Sądu, w której domagała się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutów Wojewody podniosła, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu i warunków zabudowy tego terenu, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy należy do zadań własnych Gminy. W tym zakresie Rada Miejska w Nysie jest organem suwerennym, który nie musi zgadzać się z treścią zapisów przedstawionego przez Burmistrza projektu uchwały. W przedmiotowym przypadku Rada Miejska w Nysie w głosowaniu dokonała zmiany zapisu w przedstawionym przez Burmistrza projekcie uchwały, a następnie przyjęła w głosowaniu uchwałę w zmienionej treści. Nie można uznać za naruszenie prawa uchwalenie planu miejscowego w treści innej, niż treść "projektu uchwały" przedstawionego do uchwalenia przez Burmistrza Nysy. Z kolei odnosząc się do zarzutu Wojewody Opolskiego dotyczącego niezgodności treści uchwały Rady Miejskiej w Nysie z załącznikiem nr 3 w pkt 5 w zakresie rozpatrzenia przez Burmistrza Nysy uwag złożonych w czasie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, dotyczącego przeznaczenia działki nr 44/4 przy ul. Długosza w Nysie, skarżąca podniosła, że podjęte przez Burmistrza rozstrzygnięcia do złożonych uwag nie są wiążące dla organu uchwalającego plan miejscowy jakim jest Rada Miejska w Nysie. Następnie skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z umową zawartą z projektantem skompletowania dokumentacji planistycznej dokonał autor projektu planu i z nieznanych skarżącej przyczyn nie załączył brakującej dokumentacji określonej w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody. Wojewoda Opolski nie wezwał Burmistrza Nysy o uzupełnienie materiału dowodowego, a po uzyskaniu informacji o brakach w dokumentacji planistycznej Burmistrz Nysy pismem z dnia 2 kwietnia 2009 r. przesłał brakujące dokumenty. Poza tym, kwestionując zarzut Wojewody Opolskiego dotyczący nie dokonania uzgodnień zmienionej treści uchwały, skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czynności o których mowa w art. 17 dokonuje się w zakresie niezbędnym do wprowadzenia zmian. Dokonana przez Radę Miejską w Nysie zmiana zapisu w § 21.2 pkt 1 uchwały dotycząca wykluczenia możliwości lokalizacji myjni samochodowej na terenie działki nr 44/4 przy ul. Długosza w Nysie - nie wywołuje skutków wymagających ponownego przeprowadzenia uzgodnień określonych w art. 17 pkt 7 cyt. ustawy. Zatem wprowadzona zmiana zapisu planu nie wymagała ponownego uzgadniania. Ponadto skarżąca podniosła, powołując się na orzecznictwo w tym przedmiocie, iż rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z uchybieniem terminu do wydania rozstrzygnięcia, wymienionego w art.91 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwala Nr XXIX/431/09 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 4 lutego 2009 r. została bowiem dostarczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 11 lutego 2009 r., natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze wpłynęło do Gminy w dniu 2 kwietnia 2009 r., a zatem po upływie 30 dni od otrzymania przez Wojewodę uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W piśmie procesowym z dnia 30 września 2009 r. organ nadzoru, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt IVSA/Wa 1/08 wskazał, iż w tym wyroku termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego liczony był od dnia wpływu dokumentacji prac planistycznych, niezbędnej do oceny uchwały objętej przedmiotem rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrolą tą objęte są również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktu uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do treści art. 148 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przeprowadzona przez Sąd według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego wykazała, że nie odpowiada ono przepisom prawa. Dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, biorąc pod uwagę zarzut skargi, należało w pierwszej kolejności zbadać je pod względem formalnym, a przede wszystkim ustalić czy zachowano wymogi formalne związane z wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w szczególności kwestię dochowania przez Wojewodę Opolskiego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz znaczenie uchybienia terminowi wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, powołanym jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia". W przytoczonym przepisie ustawodawca zawarł upoważnienie dla organu administracji publicznej do kontroli zgodności z prawem działań organów jednostek samorządu gminnego, nad którymi organ ten sprawuje nadzór. W myśl art. art. 7 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego jest wojewoda. Powołany przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera normę o charakterze kompetencyjnym, której celem jest umożliwienie - w ściśle określonym przez ustawodawcę przedziale czasowym - dokonania przez organ nadzoru oceny zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy gminy i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego te akty z porządku prawnego. Z treści tego przepisu wynika wprost, że 30-dniowy termin, w jakim organ nadzoru jest władny podjąć rozstrzygnięcie nadzorcze, powinien być liczony od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru. Datą doręczenia aktu (uchwały, zarządzenia) organowi nadzoru jest data jego wpływu do siedziby organu. Natomiast co do daty końcowej biegu terminu dostrzec należy, że w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle zachowania terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyrażony został pogląd, który w pełni podziela tut. Sąd, że oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione przez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, w dniu w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1216/08 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W stosunkach administracyjnoprawnych instytucja terminu ma istotne znaczenie prawne i przewidziana jest zarówno przez przepisy prawa procesowego jak i przez przepisy prawa materialnego. O charakterze terminu decyduje jego funkcja w obrocie prawnym. W doktrynie prawa rozróżnia się terminy procesowe i terminy materialne. Zakwalifikowanie określonego terminu do terminów materialnych albo procesowych powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin, w ustawie materialnej lub procesowej. W kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. Przesądzające jest wówczas to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie skutku materialnoprawnego, czy ogranicza się wyłącznie do bezskuteczności procesowej czynności, która tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 327 - 328). Okresy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotów w ramach administracyjnoprawnych stosunków materialnych, stanowią terminy materialne. Terminy prawa materialnego są co do zasady nieprzedłużalne i nieprzywracalne. Nie ulegają też przerwaniu, a ich przedłużenie lub przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające termin. Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje skutek w postaci wygaśnięcia praw o charakterze materialnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 930/92, Wokanda 1993, z. 7, poz. 20 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, Radca Prawny 1994, Nr 3, s. 76 i nast.). W ocenie Sądu, 30-dniowy termin określony w art. 91 ust. 1 zd. drugie ustawy o samorządzie gminnym jest terminem prawa materialnego. Za takim stanowiskiem przemawia zamieszczenie powyższej regulacji w akcie prawa materialnego, jakim jest ustawa o samorządzie gminnym. Z tego względu upływ tego terminu powoduje z mocy samego prawa wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do realizacji płynącego z niego uprawnienia, tj. do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały bądź zarządzenia. Potwierdza to zapis zawarty w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Omawiany 30-dniowy termin, będąc terminem prawa materialnego, nie podlega przy tym przywróceniu, przerwaniu ani zawieszeniu. W kontrolowanej sprawie z akt wynika, że zaskarżona uchwała nr XXIX/431/09 z dnia 4 lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Nysie w rejonie ulic: Długosza, Augustowskiej, Stawowej i Krasińskiego, wpłynęła do Wydziału Nadzoru i Kontroli Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 11 lutego 2009 r., co potwierdza pismo Dyrektora tego Wydziału z dnia 13 lutego 2009 r., nr NK.III-SJ-0718-16/09. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, opatrzone datą 1 kwietnia 2009 r., doręczono w dniu 2 kwietnia 2009 r., co wynika z adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Skoro zatem zaskarżona uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 11 lutego 2009 r., bieg 30-dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozpoczął się w dniu 12 lutego 2009 r. i upłynął z dniem 13 marca 2009 r., a doręczenie skarżącej rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło w dniu 2 kwietnia 2009 r., to bezspornie Wojewoda Opolski wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z uchybieniem ustawowego terminu wynoszącego 30 dni. Poza tym, w świetle powyżej poczynionych wywodów, bez znaczenia na bieg terminu pozostaje fakt uzupełniania przez gminę dokumentacji planistycznej na wezwanie organu, skoro data początkowa terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego została precyzyjnie określona przez ustawodawcę i jest nią data przedłożenia uchwały, a termin prawa materialnego nie może ulec zawieszeniu ani przedłużeniu. Oświadczenie zaś woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione przez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, w dniu w którym upływa ustawowy termin do zajęcia stanowiska w tym przedmiocie. Z tych względów należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stąd na mocy art.148 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art.152 P.p.s.a.