IV SA/Wr 277/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 21 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Skarżąca (A. M.) wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta C. decyzją odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia. Uzasadniono, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.), tj. wymóg, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Dowodzono nadto, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem ojca nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia. Stwierdzono, że faktycznie to stan zdrowia skarżącej nie pozwala jej podjąć pracy. Dodano, iż skarżąca pobiera zasiłek stały z pomocy społecznej. Od ww. decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że przyjęte przez organ I instancji stanowisko, dotyczące momentu powstania u ojca skarżącej niepełnosprawności, jest nieprawidłowe. Stwierdziło, że organ ten dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jako podstawę swojego stanowiska przyjęło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13). Dalej SKO przeanalizowało możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w kontekście regulacji art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.ś.r. Oceniło, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w myśl którego (jego wykładni językowej) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dostrzegło, że matka skarżącej, tj. współmałżonek osoby niepełnosprawnej (ojca skarżącej), nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zważyło, że uprawnienie do spornego świadczenia dla krewnych (córki) "otwiera się" dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, a więc kiedy nie jest możliwe wypełnianie przez niego we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego, co w sprawie nie miało miejsca. Uznało, że w okolicznościach sprawy bez wpływu na jej wynik pozostaje zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym ojcem. SKO wskazało, że z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła osoba pobierająca zasiłek stały, podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone - m.in. - prawo do zasiłku stałego, który przyznaje się osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Reasumując SKO stwierdziło, że w sytuacji skarżącej zaistniały negatywne przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, tj. brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonki osoby niepełnosprawnej (osoby w pierwszej kolejności zobowiązanej do opieki) oraz pobieranie przez skarżącą zasiłku stałego w związku z niezdolnością do pracy. Wobec powyższego, jako drugorzędną oceniło Kolegium przesłankę zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki i czasochłonności podejmowanych w związku z tym czynności opiekuńczych. W skardze - skarżąc decyzję SKO w całości - skarżąca zarzuciła: - rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia; - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy (u.ś.r.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tak stawiając zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (ew. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania), zasądzenie kosztów postępowania i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że nie wystąpiły podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta znajduje bowiem podstawy w prawie materialnym, jej wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Unormowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia tego przepisu (lit. a) wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Sąd podziela tę aktualną linię orzecznictwa, która aprobuje zawężającą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji i która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stanowisko takie, jako odpowiadające wprost treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). W wyroku z 9 lutego 2021 r. (I OSK 2390/20; dostępny: CBOSA) NSA sformułował tezę, że z literalnego brzmienia przywołanego unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało innej osobie. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego rodzica, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedyny wyjątek w tym zakresie - w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. - dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki, z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. -Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić trzeba, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Analogiczne zapatrywanie zostało wyrażone w kolejnych wyrokach NSA, przykładowo z 28 marca 2022 r. I OSK 1244/21, z 16 marca 2022 r. I OSK 1232/21, z 4 marca 2022 r. I OSK 1657/21, z 24 lutego 2021 r. I OSK 2391/20, z 23 lutego 2022 r. I OSK 1015/21, z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 599/20 (wszystkie dostępne: CBOSA). NSA zaakcentował również, że przedstawiona wykładnia przepisów u.ś.r. nie stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca między małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. Nie można tu też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Wprowadzenie standardów przyznawania świadczeń finansowych ze środków publicznych nie świadczy także o naruszeniu zasady wynikającej z przepisu art. 71 Konstytucji RP, zobowiązującego państwo do uwzględniania w polityce społecznej dobra rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza bowiem obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Błędne jest zatem stanowisko, że wykluczenie zstępnych z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie może wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji. Co do zasady zstępni i inne osoby zobowiązane do alimentacji nie zostały wykluczone, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia. Zaprezentowane wyżej stanowisko NSA w zakresie wykładni komentowanej normy prawnej Sąd w składzie orzekającym podziela w całej rozciągłości. Już z tych zatem tylko powodów, jak słusznie uznało Kolegium, zachodzi brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej (córce) na niepełnosprawnego ojca w sytuacji, gdy pozostaje on w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle powołanych wyżej przepisów i ich prawidłowej wykładni faktyczne sprawowanie opieki przez skarżącą nad osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną nie jest w tym wypadku wystarczającą przesłanką do przyznania ww. świadczenia. Niezależnie Sąd zauważa, że z akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji nie wynika, iż skarżąca jest osobą obiektywnie gotową i zdolną do zarobkowania, mającą realną możliwość podjęcia zatrudnienia. Potwierdza to m.in. chociażby oświadczony brak zgody lekarza medycyny pracy na wykonywanie przez skarżącą pracy z uwagi na stan jej zdrowia oraz pobieranie przez nią zasiłku stałego kierowanego do osób niezdolnych do pracy. Z uwagi na powyższe, w sprawie nie można także mówić o niepodejmowaniu przez skarżącą zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wbrew natomiast stanowisku SKO, co jednak pozostaje bez wpływu na wynik tej sprawy, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego, należy zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do zasiłku stałego (a jednocześnie jest zdolna do wykonywania odpowiedniego zatrudnienia), pobiera zasiłek stały i z tego świadczenia nie chce zrezygnować. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 tej ustawy.