II OSK 929/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 803/05 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 803/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2004 r. ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie "budynku plombowego z oficyną o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługową w parterze wraz z wbudowanymi garażami i miejscami postojowymi na samochody osobowe, urządzeniami towarzyszącymi i wjazdem z ulicy D. położonej na działkach nr [...] obr. [...] przy ulicy D. w Krakowie i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił na wniosek A. W. warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie ma on delegacji prawnej do rozstrzygania kwestii możliwości lokalizacji budynków w granicy działki lub w zbliżeniu do granicy. Wyjaśnił, że kwestia ta będzie rozstrzygana w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazał również, że w toku postępowania zostały uzyskane uzgodnienia i opinie organów wymagane przepisami prawa oraz projekt decyzji sporządzony został przez uprawnioną do tego osobę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F. R., podnosząc zastrzeżenia dotyczące: plombowego charakteru budynku w części oficyny, kształtu dachu oficyny oraz wyznaczenie zbyt małej powierzchni biologicznie czynnej. Stwierdził, że do działki nr [...] nie istnieje dojazd od ulicy N., zatem w trakcie prowadzenie robót budowlanych inwestorzy będą musieli korzystać z drogi biegnącej przez działkę nr [...], na co nie wyrażono zgody. Ponadto zdaniem skarżącego w zakresie ochrony powietrza i ochrony przed hałasem winien być sporządzony raport wpływu na środowisko planowanej inwestycji. Podniósł on także, że działka, na której ma być zlokalizowana inwestycja, graniczy z działką nr [...], na której znajduje się dom wpisany do rejestru zabytków. Skarżący zarzucili organowi I instancji niewłaściwe powiadomienie stron o przebiegu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na: – uchybienia w zakresie analizy architektoniczno-budowlanej (określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowanej, określenie powierzchni obszaru biologicznie czynnego), – wątpliwą kwalifikację plombowego charakteru planowanej zabudowy, – nieprawidłową formę opiniowania przez zarządcę drogi – zdaniem Kolegium opinia tak powinna zostać wydana w formie postanowienia, a nie uzgodnień, – brak rozważenia czy teren nie jest objęty ochroną konserwatorską i czy nie jest wymagana w związku tym opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z uwagi na usytuowanie w pobliżu budynku wpisanego do rejestru zabytków, – mało wyczerpujące ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez strony w toku postępowania. Ponadto Kolegium wyraziło wątpliwość czy inwestycja, o takich, jak wskazane w sentencji, parametrach, może zostać usytuowana na wskazanym obszarze (działka o powierzchni 331 m2) w zgodności z wymogami planowania przestrzennego, a także z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, których nie można pomijać również na etapie ustalania warunków zabudowy. Organ odwoławczy zauważył też, że w sytuacji gdy organ gminy ustala warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego stwierdzając, że na ściśle określonym terenie możliwe jest usytuowanie obiektu o wskazanych parametrach architektonicznych, to w ten sposób niejako determinuje działania organów architektoniczno-budowlanych w zakresie wydania pozwolenia na budowę tej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. W., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 52, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588); § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającym wymienione rozporządzenie oraz przepisów postępowania art. 77 § 1 i 138 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie był uprawniony do samodzielnego podważania ustaleń dokonanych w analizie urbanistyczno- architektonicznej wykonanej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stwierdzono, że skuteczne zakwestionowanie niniejszej analizy może nastąpić jedynie w drodze opinii osoby posiadającej analogiczne uprawnienia i szczegółową wiedze techniczna co autorka analizy. Autor skargi stwierdził, że w sprawie nie było wymagane uzyskanie opinii konserwatora zabytków, jak również opinii zarządcy drogi w formie postanowienia. Podkreślił, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Wskazał, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie jest niezbędne dokonanie analizy położenia planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy posiada kompetencje do merytorycznego kwestionowania sporządzonej analizy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest w następstwie przeprowadzonej przez organ wnikliwej kontroli przedstawionej analizy. Sąd podniósł, że analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna być przeprowadzona na obszarze, którego granice wyznacza się stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w oparciu o nią ustala się parametry mającej powstać zabudowy. Sąd uznał, że w sposób nieprawidłowy został w sprawie ustalony wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, gdyż analiza w tym zakresie oparta została na wskaźniku pięciu dowolnie wybranych działek, a nie całego obszaru. Sąd uznał również, że pojecie "budynku plombowego" zastosowane w sentencji decyzji organu I instancji nie posiada definicji prawnej i jest nieostre. Ponadto organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji znaczenia i zasadności jego użycia. Wobec niejasnej treści określenia "budynek plombowy" nie wiadomo w efekcie, jakiej treści ustaleniem byłby związany organ budowlany rozpatrujący wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd podkreślił, że organ wydający pozwolenie na budowę jest związany postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, zatem w decyzji tej nie można używać pojęć niejasnych lub niedookreślonych. Zdaniem Sądu, organ I instancji całkowicie bezkrytycznie przyjął treść i wynik analizy w powyższym zakresie, co sprawiło, że w istocie to nie organ, ale osoba sporządzająca analizę i projekt decyzji, oraz osoba składająca wniosek w sprawie, zadecydowały o treści jednego z warunków przyszłej zabudowy. Ponadto Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było konieczności dokonania uzgodnienia z Zarządem Dróg i Komunikacji w formie postanowienia. Podniósł też, że w sprawie zostały dokonane w sposób prawidłowy ustalenia dotyczące warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę, zaś nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. O treści rozstrzygnięcia sprawy przekazanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. do ponownego rozpoznania decyduje wyłącznie organ I instancji, który winien dokonać tego rozstrzygnięcia samodzielnie, bez jakiegokolwiek wpływu w tym zakresie organu odwoławczego. Od powyższego wyroku A. R. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., polegające na ich błędnej wykładni, wskutek czego Sąd I instancji przyjął, że posłużenie się przez organ I instancji w treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pojęciem "budynku plombowego" jest sprzeczne z art. 54 u.p.z.p., – art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegające na ich błędnej wykładni, wskutek czego Sąd I instancji przyjął, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę związany jest treścią decyzji o warunkach zabudowy zawierającą opis zamierzenia inwestycyjnego przy użyciu pojęcia "budynek plombowy", nie zaś precyzyjnie ustalonymi warunkami zabudowy, określonymi w niej zgodnie z obowiązującymi przepisami, – § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na jego błędnej wykładni, wskutek czego Sąd I instancji przyjął, że wartość średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym powinna być precyzyjnie określona w decyzji o warunkach zabudowy, a nadto iż wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie wartości innej niż średnia może nastąpić wyłącznie w oparciu o wynik obliczeń zawartych w analizie urbanistyczno- architektonicznej w całkowitym oderwaniu od inwestycji objętej wnioskiem inwestora ustalenie warunków zabudowy, – art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na ich błędnej wykładni, wskutek czego Sąd I instancji przyjął, że sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej następnie podstawę opracowania wyników tej analizy oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie wymaga posiadania wiedzy fachowej i doświadczenia zawodowego, a w konsekwencji, że ustalenie, czy analiza urbanistyczno-architektoniczna obarczona jest wadami i nieprawidłowościami nie wymaga oparcia się o wiadomości specjalne wiedzę fachową; oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji pomimo naruszenia przez ten organ przy jej wydaniu art. 77 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a., a także naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 1 lit. a/, b/ i h/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji ustalił, że decyzja o warunkach zabudowy wydana w przedmiotowej sprawie całkowicie nieprecyzyjnie i w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami określa rodzaj inwestycji, dla ustalenia warunków zabudowy której została wydana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ odwoławczy nie dokonał wyczerpującego zebrania i oceny całego materiału dowodowego. Stwierdzono, że ustalenie jakoby analiza urbanistyczno-architektoniczna wykonana została wadliwie nie poparto żadnym postępowaniem dowodowym. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że przedmiotowa analiza został sporządzona przez osobę uprawniona i zawiera wszystkie ustalenia wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że za bezpodstawny należy uznać argument Sądu I instancji, iż użycie w decyzji pojęcia "budynku plombowego" prowadziło do tego, iż nie będzie możliwe określenie jakiej treści ustaleniem warunków zabudowy będzie w przyszłości związany organ rozpoznający wniosek o pozwolenia na budowę. W skardze wywodzi się, że w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy znajduje się katalog otwarty określeń inwestycji jakimi powinny posługiwać się organy. Wskazano również, że w treści decyzji organ I instancji posłużył się również innym określeniem inwestycji niż pojecie "budynek plombowy" Autor skargi kasacyjnej zaznaczył także, że pojęcie to jest powszechnie i od dłuższego czasu stosowane w nomenklaturze urbanistycznej oraz architektonicznej. Zakorzenione jest ono także w siatce pojęciowej stosowanej w prawie budowlanym. W skardze kasacyjnej podniesiono, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organ będzie związany postanowieniami zawartymi w decyzji o warunkach zagospodarowania jedynie w zakresie tych warunków. Tym samym, zdaniem autora skargi, organ administracji budowlanej będzie związany określonym w tej decyzji rodzajem inwestycji, nie zaś zastosowanym w sentencji opisem zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się do wskazań Sądu I instancji dotyczących dokonania analizy urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono, że brak jest przepisu stwierdzającego, iż wskaźnik powierzchni zabudowy powinien zostać obliczony na podstawie wszystkich działkę znajdujących się na analizowanym obszarze. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wystarczającym było podanie w analizie wartości krańcowych tego wskaźnika występujących w obszarze analizowanym. Ponadto w skardze stwierdzono, że brak szczegółowego wyjaśnienia w decyzji o warunkach zabudowy przyczyn ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie do 68%, a więc nieprzekraczającym maksymalnego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym, może być poczytany co najwyżej, jako uchybienie przepisowi art. 107 § 3 K.p.a., niestanowiącym jednak podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji. W odpowiedzi na powyższa skargę kasacyjna F. R. podtrzymał zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępnie należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany – poza przypadkami nieważności postępowania – podniesionymi w niej zarzutami. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów natury procesowej, jako że ich uwzględnienie mogłoby czynić zbędnym rozważanie zarzutów o charakterze materialnoprawnym. Zarzuty procesowe sprowadzają się do niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 77 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów nakazuje organowi administracji publicznej wyczerpujące zebrania materiału dowodowego. Drugi uprawnia organ odwoławczy do wydania orzeczenia kasacyjnego, gdy rozstrzygnięcie spraw wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Zarzut naruszenia obydwu tych przepisów był podniesiony już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd w uzasadnieniu wyroku odnosząc się do naruszenia art. 138 § 2 stwierdził (k. 16), że wady decyzji (które wcześniej omówił) uprawniały Samorządowe Kolegium Odwoławcze do jej uchylenia. Nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (k. 17). Uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się w przeważającej części do kwestionowania oceny wyrażonej przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w szczególności co do analizy urbanistyczno-architektonicznej, a nie oceny Sądu zawartej w uzasadnieniu wyroku. Rozpoznanie zarzutu w tym aspekcie sprowadzałoby się do ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, na co nie pozwalają obowiązujące w postępowaniu kasacyjnym zasady. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie Sądu I instancji (art. 173 § 1 P.p.s.a.), a nie kontrolowany przez ten Sąd akt administracyjny. Skoro więc Sąd I instancji uznał za uzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn podanych w uzasadnieniu wyroku, to nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji z tej tylko przyczyny, że nie w pełnym zakresie zgodził się z wyrażonym w niej stanowiskiem dotyczącym kwestii niemających istotnego znaczenia dla zawartego w kontrolowanej decyzji rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z § 2 pkt 1 lit. a/, b/ i h/ rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stanowi powielenie argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 54 u.p.z.p. (pkt II). Rozstrzygnięcie sprawy przez oddalenie skargi było konsekwencją oceny decyzji między innymi w aspekcie ostatnio wymienionego przepisu. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dokonał wykładni art. 54 cyt. ustawy. Nie zachodziła w sprawie potrzeba wyjaśnienia treści tej normy. Na wskazanej przez skarżącą stronie (k. 14) Sąd podzielił wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do użycia pojęcia "budynku plombowego" w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się bardzo zróżnicowana zabudowa. Chodzi zatem o kwestie stosowania a nie wykładni przepisu, którego prawidłowość (tj. subsumcję przepisu) będzie można ocenić dopiero po należytym wyjaśnieniu sprawy w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. W żadnym fragmencie uzasadnienia Sąd nie wykluczył możliwości posłużenia się w treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pojęciem "budynku plombowego". Zarówno organowi odwoławczemu, jak i Sądowi chodziło wyłącznie o to, by pojęcia tego użyto w decyzji w adekwatnej do jego treści sytuacji faktycznej. Również chybiony jest zarzut naruszenia art. 55 w zw. z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Skoro – co jest niesporne – organ wydający pozwolenie na budowę ma być związany decyzją o warunkach zabudowy, to musi mieć jasność co do jej treści. W uzasadnieniu wyroku (s. 13-16) szczegółowo omówiono uchybienia popełnione przy sporządzeniu "analizy", które sprawiły, że organ odwoławczy zasadnie uznał, iż sprawa nie kwalifikowała się do końcowego rozstrzygnięcia. W rozumowaniu Sądu dotyczącym tej kwestii, nie ma żadnego błędu. Trafna we szczególności jest konstatacja, że organ I instancji nie dokonał właściwej oceny przedłożonej analizy, bezkrytycznie przyjmując jej treść i wnioski (k. 14). W żadnym miejscu Sąd nie wyraził poglądu, że sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wymaga posiadaniu wiedzy fachowej i doświadczenia zawodowego. W świetle wywodów zamieszczonych na s. 11 i 12 uzasadnienia wyroku tego rodzaju zarzut jest zbyt daleko posuniętą nadinterpretacją. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.