III SA/Kr 395/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: WSA Hanna Knysiak - Sudyka WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty kwoty należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 3 stycznia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] 2019 r., nr [...] odmawiającą Z. G. (dalej: skarżący) rozłożenia na raty kwoty należności powstałych z tytułu wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej M. G. świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej w miesięcznych ratach po 500 zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący wniósł o rozłożenie na raty należności powstałych z tytułu wypłaconych na rzecz M. G. świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej, po 500 zł miesięcznie. Wniosek swój umotywował zaawansowanym wiekiem oraz pogarszającym się stanem zdrowia. Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący ma 65 lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje, wynajmuje mieszkanie ponosząc miesięczne wydatki w kwocie 250 zł za czynsz, 150 zł za energię elektryczną, za wodę 31,85 zł miesięcznie, za odpady komunalne 33 zł. Cierpi na chorobę zwyrodnieniową stawów i kręgosłupa. Oświadczył także, że ponosi wydatki związane z zakupem lekarstw, jednak nie wskazał odpowiednich dokumentów. Od 7 października 2019 r. ZUS przyznał skarżącemu prawo do emerytury w wysokości 1917,01 zł netto. Skarżący posiada zadłużenie z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 10 145 zł plus odsetki w kwocie 17160,60 zł oraz zadłużenie z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej w wysokości 9 712, 50 zł. Decyzją z [...] 2019 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu rozłożenia na raty należności po 500 zł miesięcznie. W uzasadnieniu stwierdził, że całokształt sytuacji dochodowej, zdrowotnej o rodzinnej skarżącego nie wskazuje, że zachodzą podstawy do rozłożenia na raty należności alimentacyjnej. Uznano, że sytuacja jest trudna, jednak nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające rozłożenie na raty zadłużenia na rzecz funduszu alimentacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że organ l instancji zaniechał rozważenia wszystkich okoliczności przemawiających za rozłożeniem na raty świadczenia, a ocena jego sytuacji przez organ była niesłuszna. Jego zdaniem organ nie uwzględnił faktu, że skarżący korzystał niejednokrotnie z pomocy społecznej, nie przyjrzał się dokładnie stanowi zdrowia wynikającemu z dokumentacji medycznej. Tymczasem rozłożenie na raty zadłużenia pozwoliłoby mu na spłatę zadłużenia wprost wierzycielowi i uniknięcie kosztów egzekucji komorniczej. Skarżący podał, że wysokość uzyskanego świadczenia emerytalnego daje gwarancję, że byłby on w stanie spłacać raty bez popadania w stan ubóstwa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołując się na treść art. art. 30 ust.2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stwierdzono, że decyzja organu wydawana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwość, ale nie obowiązek umorzenia należności. Przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, na wyjątkowość instytucji umorzenia należności alimentacyjnych. Po przywołaniu okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek sytuacja skarżącego jest trudna, to jednak nie jest to taka sytuacja, która uzasadniałaby rozłożenie przedmiotowych należności na raty. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. ust. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez nieustalenie przez organy obydwu instancji pełnego obrazu sytuacji rodzinnej i materialnej strony oraz brak wszechstronnej oceny wszystkich doniosłych okoliczności, w tym niskiego dochodu z emerytury po potrąceniu komorniczym, przemawiających za koniecznością rozłożenia na raty długu alimentacyjnego, skutkujące wydaniem aktu na podstawie niepełnych danych faktycznych i z pominięciem słusznego interesu strony, II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez brak ustalenia w toku postępowania jurysdykcyjnego przez organy obydwu instancji, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń wpłynie na sytuację życiową zobowiązanego z naruszeniem słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019.2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art.135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2019 r., poz. 670 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Stosownie zaś do art. 30 ust. 2 ww. ustawy, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należność z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Przywołana norma prawna nie pozostawia wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 powołanej ustawy zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza sformułowanie "organ może umorzyć (...), odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracyjny ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, z jednej strony może bowiem umorzyć bądź rozłożyć na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, z drugiej zaś może odmówić zastosowania tego rodzaju ulgi. Istotne jest, że decyzja oparta na powyższym przepisie ustawy, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, to nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. Wręcz przeciwnie - działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a. jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Reasumując przesłanką zastosowania ulgi w postaci rozłożenia na raty należności jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego i ocena tej sytuacji. Wspomniane tzw. uznanie administracyjne oznacza, że organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym winno ono zapaść po wnikliwym i szczegółowym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona. Organ winien więc w sposób jasny i jednoznaczny wyjaśnić zajęte stanowisko. Na sytuację dochodową zobowiązanego, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 21 października 2008 r., (sygn. akt I OSK 1685/07), składają się nie tylko otrzymywane z różnych tytułów dochody, ale także i inne okoliczności – stan zdrowia oraz możliwości uzyskania dochodu. Są to kwestie istotne, bowiem działając w ramach uznania administracyjnego, organ winien rozważyć, czy sytuacja dłużnika zmusza go rzeczywiście do wystąpienia o umorzenie, odroczenie spłaty, rozłożenie na raty długu i przyznanie takich ulg rzeczywiście uzasadnia, czy też nie czyni on żadnych starań, aby dług spłacić, choć mógłby tego dokonać. Z kolei na sytuację rodzinną dłużnika składa się ustalenie, czy prowadzi samodzielnie gospodarstwo, czy też wspólnie z innymi osobami bliskimi, czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz. W ocenie Sądu, organy uznając, że sytuacja strony nie uzasadnia rozłożenia przedmiotowych należności na raty w istocie nie przeanalizowały należycie tejże sytuacji i nie dokonały wszechstronnych ustaleń w omawianym zakresie. Przede wszystkim w sytuacji skarżącego nie wzięto pod uwagę wydatków jakie skarżący ponosi na zakupu żywności odzieży i środków czystości, czy też koszty leczenia. W ocenie Sądu organ powinien był zwrócić się do skarżącego o podanie takiego zestawienia w imię realizacji zasad określonych w art. 7 i 9 K.p.a. Co prawda wezwanie o przedstawienie sytuacji materialnej i rodzinnej zostało do skarżącego wystosowane pismem z 6 września 2019 r. jednak jego treść sugeruje, że organ oczekuje zaświadczeń w tym zakresie. W ocenie Sądu w rozstrzygnięciach organów obu instancji zabrakło rozważań dotyczących sytuacji w jakiej znajdzie się skarżący na skutek prowadzenia egzekucji komorniczej należności alimentacyjnych bez udzielenia mu wnioskowanej ulgi. Konieczne jest zbadanie, czy taki stan rzeczy nie doprowadzi do sytuacji gdzie skarżący przekroczy próg ubóstwa i sam będzie zmuszony korzystać z opieki społecznej. Zdaniem Sądu okoliczności te wskazują na niepełną ocenę materiału dowodowego, nie obejmującą całokształtu okoliczności sprawy, co wskazuje na naruszenie w tym zakresie art. 80 k.p.a. Należy też zauważyć, że skarżący deklaruje współpracę z organem w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji związanej ze spłatą znacznego długu z tytułu niewykonywania obowiązku alimentacyjnego. Również fakt otrzymywania stałego dochodu w postaci emerytury powinna być wzięta pod uwagę jako okoliczność przemawiającą za istnieniem faktycznej możliwości uiszczania przez skarżącego rat w wysokości 500 zł miesięcznie. Okoliczność ta powinna zostać uwzględniona przez organ w myśl zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 9 i 13 § 1 k.p.a. i w dążeniu do takiego załatwienia sprawy, które będzie słuszne zarówno z punktu widzenia interesu społecznego, jak i słusznego interesu skarżącego. Podkreślić również należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zawarto rozważania dotyczące umorzenia należności alimentacyjnych, a nie rozłożenia na raty. Instytucje te - jakkolwiek obie stanowią ulgę - są zgoła różne albowiem rozłożenie na raty w żaden sposób nie ma charakteru definitywnej rezygnacji z dochodzonych należności. Przeciwnie jest to forma ulgi, która ma w rzeczywistości umożliwić efektywne spłacanie zadłużenia. Pamiętać należy, że instytucja rozłożenia na raty należności alimentacyjnych przewidziana została dla osób, dla których jednorazowe uiszczenie kwoty zadłużenia jest niemożliwe do wykonania z uwagi na brak ku temu środków i realnie osiągane niskie dochody, przy jednoczesnym znacznym obciążeniu budżetu domowego. Ma ona umożliwić dłużnikowi dobrowolne wykonanie ciążącego na nim obowiązku i pozwolić na uniknięcie sytuacji, gdy przymusowe egzekwowanie długu (co niewątpliwie rzutuje na jego powiększenie) prowadzić będzie do uczynienia z niego beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej, jako osoby niezdolnej do samodzielnej ekonomicznej egzystencji, a w dalszej konsekwencji, uniemożliwi odzyskanie wypłaconych ze środków publicznych świadczeń. Z uwagi na dochody skarżącego i jego sytuację zdrowotną należy rozważyć czy odmowa rozłożenia na raty należności alimentacyjnych nie doprowadzi do opisanej wyżej sytuacji. Zdaniem Sądu nie leży to ani w interesie danego obywatela ani w interesie społecznym. Okoliczności te w ocenie Sądu nie zostały rozważone przez organy obu instancji, co uznać należy za naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz z art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organy wezmą pod uwagę zaprezentowane przez Sąd stanowisko i przeanalizują należycie sytuację rodzinną i dochodową skarżącego.