II SA/Bd 741/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2022r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Prezydent M. B., po rozpatrzeniu wniosku A. P. (Skarżącej), odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem K. P.. Odmowę przyznania świadczenia organ uzasadnił zaistnieniem w sprawie przesłanek negatywnych, o których mowa: w art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "u.ś.r."), ponieważ – jak wskazał – córka K. P., zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; oraz w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ z orzeczenia, którym legitymuje się wymagający opieki K. P. nie wynika od kiedy istnieje jego niepełnosprawność. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie: art. 17 ust. 1a u.ś.r. polegające na błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji na przyjęciu, że córka K. P. jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji przed jego małżonką, co uniemożliwiło tym samym ustalenie Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia oraz naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności, a tym samym naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; oraz przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności zakwestionował przywołane przez organ I instancji podstawy odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazując, że literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w okolicznościach rozpatrywanej sprawy jest niewystarczająca i podkreślając, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co znajduje potwierdzenie w regulacjach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za nieuzasadnione Kolegium uznało również oparcie decyzji odmownej o niespełnienie przesłanki, określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., która – jak podkreślił organ odwoławczy przedstawiając w tym zakresie obszerną argumentację - z uwagi na wyrok TK stwierdzający niekonstytucyjność tego przepisu, nie może mieć zastosowania w sprawie. Niemniej jednak, SKO uznało, że w sprawie zaistniały podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że opieka (jej rodzaj i czasookres czynności) sprawowana nad mężem przez skarżącą nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ wskazał przy tym, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia od ok. 10 lat, co wynika ze złożonego przez nią oświadczenia oraz, że jak wynika z przeprowadzonego na zlecenie SKO wywiadu środowiskowego - K. P., który rzeczywiście ma problemy z poruszaniem się, w czasie wizyty pracownika socjalnego, gdy jego małżonka była chora, samodzielnie otworzył drzwi i poruszał się w miarę sprawnie, zadeklarował również, że jest w stanie samodzielnie ustać przez krótki czas, przygotować posiłek i go zjeść, sam się myje, korzysta z toalety i mimo bólu próbuje funkcjonować normalnie. Na podstawie ustaleń ww. wywiadu pracownik socjalny uznał, że pomoc A. P. sprowadza się do czynności dnia codziennego oraz wsparcia męża, jednak nie jest to opieka ciągła, a jej charakter sprowadza się do relacji i troski pomiędzy mężem a żoną – którą to ocenę SKO podzieliło. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że opieka nad mężem absorbuje jedynie część dnia i tym samym nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia czy też prac dorywczych, które dotychczas wykonywała, zgodnie ze złożonym oświadczeniem, a tym samym, że w sprawie nie zaistniała przesłanka w postaci rezygnacji z pracy lub niepodejmowania pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co uzasadnia odmowę przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i zarzucając: naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji przyjęcie, że zakres opieki świadczonej przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga w zależności od schorzenia i stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; oraz naruszenie przepisów postępowania, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem. Ponadto podkreśliła, że na spełnienie ustawowych przesłanek nie powinna wpływać okoliczność, że osoba wymagająca opieki jedynie sporadycznie (w przypadku lepszego samopoczucia) jest w stanie dokonać czynności życia codziennego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony zarówno przez stronę skarżącą w skardze, jak i przez organ w odpowiedzi na skargę. W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.); sąd bada zaskarżony akt (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Orzekając w powyższym zakresie kognicji Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem oceny Sądu Skarżąca uczyniła decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Co warto odnotować organ pierwszej instancji odmówił przyznania prawa do świadczenia powołując się między innymi na art. 17 ust. 1b ustawy. Organ odwoławczy natomiast - odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) oraz ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie podzielił argumentacji organu pierwszej instancji, jednakże przyjął, że pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie jest prawidłowe, bowiem w sprawie nie została spełniona przesłanka związku przyczynowo - skutkowego wynikająca z treści art. 17 ust. 1 ustawy. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wskazać należy, że w art. 17 u.ś.r. szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że organ pierwszej instancji – jak zresztą słusznie wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium - błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Skład orzekający w pełni aprobuje ukształtowaną i ugruntowaną w tym zakresie linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wydaniu ww. wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji organów administracji w przypadku nierespektowania przy ich wydawaniu skutków prawnych ukształtowanych ww. wyrokiem Trybunału (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16). W tym zatem zakresie należało stwierdzić, że organ pierwszej instancji wydając swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. dopuścił się naruszenia prawa poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu. Przechodząc do zasadniczej kwestii związku przyczynowo - skutkowego Sąd podkreśla, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 nie zawarto definicji sprawowania opieki, niemniej z treści art. 17 ust. 1 ustawy wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W niniejszej sprawie mąż Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w którym wymieniono przyczyny niepełnosprawności oraz określono, że niepełnosprawność w stopniu znacznym istnieje od dnia [...] kwietnia 2019 r. Jako przyczyny niepełnosprawności wskazano symbol [...]). W orzeczeniu tym wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie wydano na okres do [...] września 2023r. Z oświadczenia Skarżącej wynika, że jej mąż ([...]) wymaga ciągłego wsparcia, np. przy chodzeniu po schodach, poruszaniu się po mieszkaniu. Skarżąca wykonuje pewne czynności pielęgnacyjne (pomoc w ćwiczeniach rehabilitacyjnych, masaże) oraz wszystkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego i sprawami urzędowymi. Z wywiadu rodzinnego z dnia [...] kwietnia 2022 r. wynika zaś, że mąż Skarżącej samodzielnie się myje, spożywa posiłki i korzysta z toalety. Przez krótki czas jest samodzielnie utrzymać się w pozycji stojącej. Wymaga jednak pomocy w zakresie przygotowania i podania posiłków, przy czynnościach porządkowych, robieniu zakupów, podawaniu leków, umawianiu wizyt lekarskich i załatwianiu spraw urzędowych. Skarżąca sprawuje nad nim codzienną opiekę. W nocy Skarżąca czuwa z uwagi na napady silnych kurczy u męża, wtedy podaje leki mężowi i masuje mięśnie. W ocenie Sądu nieuzasadniona pozostaje konstatacja organu odwoławczego co do uznania, że rozmiar i zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad mężem nie jest na tyle absorbujący, by Skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jakkolwiek należy zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że Skarżąca prowadzi z mężem wspólne gospodarstwo domowe i wykonuje w znacznej części czynności dnia codziennego związane z tym gospodarstwem (sprzątanie, robienie zakupów, przygotowanie posiłków, załatwianie spraw urzędowych), to jednak należy też dostrzec, że oprócz tych czynności Skarżąca wykonuje czynności opiekuńcze nakierowane wyłącznie na męża oraz asystuje mu w dzień i w nocy. W odniesieniu do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trzeba zwrócić uwagę, że opieka Skarżącej nad mężem ma bardzo szeroki zakres. Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego w zakres opieki wchodzą, obok czynności typowo pielęgnacyjnych, także czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak również konieczność pozostawania w gotowości do pomocy osobie, która ma istotne problemy zdrowotne, z poruszeniem się i samoobsługą. Należy do nich podawanie i przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, przygotowywanie i pilnowanie lekarstw. W rozpatrywanej sprawie istotny jest także problem z poruszaniem się męża Skarżącej. Organ II instancji nie wyjaśnił w jakim zakresie Skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie, skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że świadczona opieka ma charakter stały i całodobowy a jej mąż może polegać jednie na tej opiece. W ocenie Sądu – wobec powyższych wyjaśnień – dokonana przez organ odwoławczy ocena, iż stan męża Skarżącej nie wskazuje, na to, że wymaga on opieki całodobowej i wsparcia innych osób przy wykonywaniu najdrobniejszych nawet czynności życia codziennego, nie znajduje należytego umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym, co należy uznać za naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez organ (art. 80 k.p.a.). Oparcie się zaś wyłącznie na subiektywnej ocenie pracownika socjalnego, który przeprowadził wywiad w dniu, kiedy Skarżąca z powodu choroby leżała w łóżku uznać należało za niedopuszczalne. Na uwagę zasługuje również fakt, że Skarżącej został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad mężem w okresie od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1539) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Porównując treść przepisów art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy przyjąć, że w obu wymienionych świadczeniach musi zachodzić opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowy miedzy rezygnacją z podjęcia zatrudnienia, a koniecznością zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Skoro zatem przyznając specjalny zasiłek opiekuńczy organ uznał, że w sprawie zachodzi ten związek, to nie wiadomo, dlaczego organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zanegował istnienie takiego związku w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego. W żaden sposób tej kwestii nie wyjaśniono. Nie wskazano w szczególności, by stan zdrowia małżonka Skarżącej poprawił się, czy też by możliwe było zagwarantowanie mu wymaganej opieki w sposób inny niż świadczony osobiście przez Skarżącą. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze Skarżącą, że organ odwoławczy, naruszył w sprawie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż pominął pełną treść rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz z oświadczenia złożonego na urzędowym formularzu, z których to dokumentów wynikało, że Skarżąca opiekuje się chorym mężem w zasadzie całodobowo. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że decyzje obu organów orzekających w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd - działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcę prawnego, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Jednocześnie organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonają ustaleń dających podstawę do pełnej (faktycznej) oceny możliwości Skarżącej do jednoczesnego sprawowania należytej i efektywnej opieki nad niepełnosprawnym mężem oraz podjęcia przez nią aktywności zawodowej.