II OSK 1114/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 50/07 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 50/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą we W., na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2006 r. nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2005 r. o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie emisji dopuszczalnej pyłu z kotła OOG 260 K-2 Elektrociepłowni Kompleksu Energetycznego [...] S.A. - za okres od dnia 25 listopada 2004 r. (godz. 1500) do dnia 31 grudnia 2004 r. (godz. 2400). Podstawę do wymierzenia kary pieniężnej stanowiła decyzja [...] Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2005 r., w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej w wysokości 50,76 zł/h za przekroczenie substancji dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez GIOŚ decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. W skardze do Sądu Administracyjnego Spółka [...] zarzuciła naruszenie przez organ przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, spowodowane odmową zawieszenia postępowania w sprawie o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, mimo iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości decyzji o wymierzeniu kary biegnącej. Zarzucono nadto naruszenie art. 12 i art. 16 § 1 K.p.a. Skarżąca Spółka podniosła też, że organ pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń odnośnie przekroczenia warunków emisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżąca Spółka nie podnosi zarzutów dotyczących wadliwości decyzji będącej przedmiotem skargi, lecz kwestionuje decyzję o wymierzeniu kary biegnącej. Sąd stwierdził, że ewentualne nieprawidłowości dotyczące decyzji ustalających wymiar kary biegnącej nie mogą być skutecznie podnoszone w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto, w ocenie Sądu, brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie wymierzenia kary za okres trwania przekroczenia dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń, bowiem kwestie związane z prawidłowością wymierzenia kary biegnącej nie wiążą się z postępowaniem zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Zasadnie zatem organy ochrony środowiska podjęły rozstrzygnięcie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie ostatecznej decyzji określającej wymiar kary biegnącej. Od powyższego wyroku [...] S.A. z siedzibą we W. złożyły skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska przepisów o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że problem zgodności z prawem ostatecznej decyzji o karze biegnącej jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie decyzja ustalająca wymiar kary biegnącej jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, a nadto decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wadliwość tę potwierdzają pisma Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] oraz z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...]. W związku z powyższym, kwestia prawidłowości decyzji o karze biegnącej powinna być zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o wydanie decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej. W dniu 22 maja 2007 r. strona skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji w sprawie ustalenia kary biegnącej. W związku z powyższym postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej powinno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. zgodności z prawem decyzji określającej wymiar kary biegnącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym - w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd, wyjaśnienia sposobu ich naruszenia, to znaczy podania na czym polega ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku zaś zarzutu naruszenia prawa procesowego dodatkowo wskazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczać się będzie do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W skardze kasacyjnej ograniczono się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu przez Sąd naruszenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska przepisów o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.). Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż brak było podstaw do skorzystania przez organy z instytucji zawieszenia postępowania przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Stanowisko to należy uznać za zasadne. W art. 97 § 1 K.p.a. określone zostały podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Zatem w razie wystąpienia chociażby jednej z wymienionych w tym przepisie podstaw, organ administracji zobowiązany jest z urzędu zawiesić toczące się postępowanie administracyjne. Stosownie do brzmienia art. 97 § 1 pkt 4, którego naruszenie zarzuca się organom administracji, organ winien zawiesić postępowanie "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd". Analiza ww. przepisu wskazuje, że zawieszenie postępowania na tej podstawie jest dopuszczalne jedynie po łącznym spełnieniu trzech przesłanek: 1) toczy się postępowanie administracyjne, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zgodzić należy się z wyrażonym w zaskarżonym wyroku poglądem, że w przedmiotowej sprawie wymienione wyżej przesłanki nie zostały spełnione. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną nie sposób w niniejszej sprawie przyjąć zaistnienia tzw. zagadnienia wstępnego. Przez pojęcie to należy rozumieć sytuację, gdzie wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodziła. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej - które wg twierdzeń skarżącego miało stanowić zagadnienie wstępne - wszczęte zostało - co jest niesporne - dopiero na skutek wniosku złożonego w dniu 22 maja 2007 r., tj. już po wydaniu przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Zatem w toku prowadzonego przez organy postępowania, sprawa legalności decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej nie była kwestionowana. Stanowiąca podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia decyzja była ostateczna i prawomocnie przesądziła sprawę przekroczenia przez skarżącego dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń. Podkreślić również należy, że do zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest wystarczające ustalenie związku przyczynowego miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Zagadnienie wstępne musi również spełniać wynikający z treści cyt. artykułu wymóg rozpoznania go "przez inny organ lub sąd". Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należeć zatem musi do kompetencji innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się postępowanie w stosunku do którego rozważana jest możliwość zawieszenia. W niniejszej sprawie tak postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji jak i postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej prowadziłby ten sam organ. Przytoczone wyżej okoliczności sprawują, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. W takim stanie rzeczy na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.