II GSK 848/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 574/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M.B. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 10 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 574/21, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę M.B. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Gminy D. z [...] listopada 2020 r. nr [...] o zaliczeniu drogi T. - Z. do kategorii dróg gminnych o znaczeniu lokalnym. Uzasadniając odrzucenie skargi sąd pierwszej instancji podniósł, że wbrew przekonaniu skarżącej powołane przez nią okoliczności nie świadczą o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o interesie faktycznym, który w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej jako: u.s.g.) nie jest wystarczający do uznania legitymacji skarżącej w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy D. o zaliczeniu drogi T. - Z. do kategorii dróg gminnych o znaczeniu lokalnym. W ocenie WSA skarżąca nie wykazała istnienia bezpośredniego i realnego prawnomaterialnego związku pomiędzy jej sytuacją prawną a zaskarżoną uchwałą, tzn. nie wykazała że uchwała ta narusza bezpośrednio jej interes prawny lub uprawnienie z zakresu administracji publicznej. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącej wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostaje nałożony na nią nowy obowiązek lub też zmianie ulega obowiązek dotychczas na niej ciążący. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony negatywne konsekwencje prawne. W rozpoznawanej sprawie skarżąca posiada wyłącznie interes faktyczny co oznacza, że jest zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie. Prawo nie bierze w ochronę interesu faktycznego właściciela nieruchomości polegającego na tym aby jego nieruchomość miała publiczny, czyli zapewniony przez gminę, dostęp do drogi publicznej. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego z którego można by takie uprawnienie właściciela nieruchomości wywieść. W tych okolicznościach WSA uznał, że zaskarżona uchwała nie wpływa na zakres uprawnień kształtujący sytuację prawną skarżącej, gdyż nie pozbawia jej prawa do dysponowania czy korzystania z nieruchomości. Sąd pierwszej instancji dodał, że każda uchwała o przydzieleniu drogi do określonej kategorii powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym terenie. W tej sprawie dotyczą one, co wynika z argumentacji skargi, wyłącznie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Niespełnienie tej przesłanki musiało zatem skutkować odrzuceniem skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Skargę kasacyjną wniosła M.B. zaskarżając powyższe postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że rezygnuje z przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie; - art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pozbawienie skarżącej prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki; - art. 47 w zw. z art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem, m.in. podniesiono istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej w żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały o zaliczeniu drogi T. - Z. do kategorii dróg gminnych o znaczeniu lokalnym. Skarżąca kasacyjnie powołała się również na przewidziane w prawie krajowym oraz unijnym prawo do sądu, które – jej zdaniem – zostało w tej sprawie naruszone zaskarżonym postanowieniem. Pismem z 14 października 2022 r. skarżąca przedłożyła dodatkową dokumentację w sprawie potwierdzającą zły stan techniczny drogi T. - Z.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna M.B. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie sąd drugiej instancji podkreśla, że kontrola skarżonego orzeczenia może być prowadzona tylko w granicach wyznaczonych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Zatem przy wadliwie określonych podstawach i zarzutach kasacyjnych zakres takiej kontroli może być wyznaczony tylko przez jednoznaczne stanowisko strony, które można ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Dopuszczenie takiej możliwości jest konsekwencją zliberalizowania wymagań formalnych skargi kasacyjnej (zob. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Jednak jest to jedyne i możliwe odstępstwo od wymagań formalnych przewidzianych przez ustawę dla tego rodzaju skargi. Innymi słowy, NSA przy wadliwych formalnie zarzutach może rozpoznać skargę kasacyjną, o ile z jej uzasadnienia daje się ustalić na czym polega naruszenie przepisów w zaskarżonym wyroku. Gdy nie jest to możliwe, to sąd drugiej instancji nie może działać z urzędu, a więc musi uznać skargę kasacyjną za niezasadną. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że skarga kasacyjna ma określić zarzuty kierowane przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu oraz ma zawierać ich uzasadnienie. NSA zauważa i podkreśla, że w przypadku zarzutów procesowych wykazanie wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie jest warunkiem koniecznym skargi kasacyjnej, bowiem w przypadku tego rodzaju naruszeń podstawą skutecznej skargi kasacyjnej mogą być tylko naruszenia, które mogły mieć wpływ – i to istotny – na rozstrzygnięcie. W praktyce oznacza to, że każdy przepis ujęty w zarzucie ma znaleźć objaśnienie w uzasadnieniu. Ponadto NSA zwraca uwagę, że postępowanie kasacyjne jest w pełni dyspozytywne, a to oznacza, że sąd drugiej instancji może działać tylko w kierunkach i zakresach wyznaczonych przez stronę. Postępowanie kasacyjne nie jest bowiem kolejnym etapem rozpoznawania sprawy, ale formą kontroli wyroku sądu pierwszej instancji, zatem działaniem ograniczonym do granic ściśle wytyczonych przez stronę. Z tego też powodu NSA rozpoznając skargę kasacyjną nie może merytorycznie wypowiadać się na temat naruszeń prawa, jeżeli tych naruszeń nie identyfikuje wprost strona. W tym zakresie żadne domniemania nie są dopuszczalne. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej przedstawione wcześniej założenia nie zostały poprawnie zrealizowane. Błąd formalny skargi kasacyjnej polega na tym, że w jej uzasadnieniu strona nie wyjaśnia na czym polega naruszenie konkretnych przepisów procesowych, które znalazły się w zarzutach. Ogólne i opisowe twierdzenia, że postępowanie przed sądem pierwszej instancji było wadliwe i m.in. naruszyło prawo strony do sądu nie spełnia wymogów stawianych przez ustawę. NSA podziela ocenę dokonaną przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, że wniesiona skarga podlegała odrzuceniu. Prawidłowości tej oceny nie podważają zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. A zatem wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14, to i kolejne cytowane przeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (zob. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05; z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01). Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. np. postanowienie NSA z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1362/16 i przywołane tam orzecznictwo). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje bowiem podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). W postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust. u.s.g. dopuszczalność skargi determinują przesłanki w nim określone i dopiero ich łączne spełnienie pozwala na merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd. Pierwszą z nich jest wniesienie skargi na akt z zakresu administracji publicznej, natomiast drugą – naruszenie kwestionowanym aktem interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej skargę. Zaskarżona w tej sprawie uchwała Rady Gminy D. została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, 471 i 1087; dalej jako: u.d.p.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p., zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z kolei art. 2a ust. 2 u.d.p. stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, a według art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W rozpoznawanej sprawie spełniony zatem został wymóg co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż uchwała w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i ma charakter aktu prawa miejscowego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza BRANTA, Bydgoszcz-Kraków 2003, str. 137-144; J. Czerw, I. Krześnicki, Działalność uchwałodawcza rady gminy, Wydawnictwo MUNICIPIUM SA, Warszawa 2005, str. 263 Wykazu niektórych aktów prawa miejscowego). Natomiast sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżąca nie wykazała, że posiada interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. Jak już wyżej zostało to zaznaczone, w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. dotyczącym skargi na uchwałę podjętą w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie wystarcza samo posiadanie interesu prawnego. Legitymowany do wniesienia skargi jest bowiem wyłącznie podmiot, którego interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie to musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a skarżący musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą (por. postanowienie NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1914/19). W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jej własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Z uzasadnienia skargi można jedynie domniemywać, że skarżąca – jako właściciel działki położonej w Z. żąda stwierdzenia nieważności uchwały z [...] listopada 2020 r. kwestionując zaliczenie drogi T. - Z. do kategorii dróg gminnych z powodu jej złego stanu technicznego (nieprzejezdności), który de facto uniemożliwia korzystanie z niej z powodu wytyczenia drogi na stromym zboczu skarpy w pobliżu osuwiska, zachwaszczeniu, złej jakość nawierzchni, braku jakiejkolwiek budowli ziemnej. Innymi słowy, skarżąca naruszenia swego interesu prawnego upatruje w wytyczeniu drogi publicznej (drogi dojazdowej prowadzącej m.in. do jej działki), która nie spełnia warunków technicznych, w tym wynikających z u.d.p. oraz z Prawa budowlanego, pozwalających na korzystanie z niej, a przez to prowadzi do ograniczenia prawa właścicieli działek w Z. do korzystania ze swoich nieruchomości. Przede wszystkim zauważyć należy, że uchwała w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych kształtuje sposób korzystania z nieruchomości kwalifikowanych jako drogi gminne (drogi publiczne). Oznacza to, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Wobec tego, co do zasady interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym prawo własności nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa uchwała dotyczyła nieruchomości stanowiącej obecnie własność skarżącej, lecz jedynie drogi prowadzącej (dojazdowej) do jej działki. Tym samym uchwała nie wkracza co do zasady w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć jej interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. NSA wskazuje, że droga publiczna, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, może być ustanowiona tylko na gruncie, którego właścicielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Konieczną przesłanką do podjęcia przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p. uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skorzystanie przez radę gminy z kompetencji do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Te przepisy są przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane i mają zastosowanie do budowy drogi publicznej (por. np. wyroki NSA: z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2393/20; z 22 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1381/05; NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1289/08). W myśl § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez pozbawienie skarżącej prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz art. 47 w zw. z art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE, NSA stwierdza, że są one nieusprawiedliwione. Jak wskazuje się w orzecznictwie, prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Takie ograniczenia podmiotowe wprowadza również art. 101 ust. 1 u.s.g., kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarżąca nie wskazała ponadto na czym miałaby polegać przewlekłość postępowania w rozpatrywanej sprawie. W ocenie NSA skoro zatem sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie rozstrzyga w żaden sposób władczo o prawach lub obowiązkach skarżącej i tym samym skarżąca posiada jedynie interes faktyczny w jej zaskarżeniu, to prawidłowo odrzucił jej skargę z uwagi na brak legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwały Rady Gminy D. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ze względu na to, że nie narusza ona interesu prawnego skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.