I OSK 2043/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1358/18 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 20 lutego 2018 r. nr DLI.7.6615.487.2017.AR w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1358/18 oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 20 lutego 2018 r. nr DLI.7.6615.487.2017.AR w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez jego niezastosowanie, pomimo naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niedostrzeżenie faktów, które organy administracji ustaliły z naruszeniem art. 7, art. 76 § 1, art. 79 § 1 i 2 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uznając, że wnoszącemu skargę kasacyjną zapewniono udział w każdym stadium postępowania administracyjnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ Wojewoda Dolnośląski w toku postępowania administracyjnego naruszył art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 § 1 i 2 K.p.a., gdyż nie zawiadomił wnoszącego skargę kasacyjną w terminie 7 dni o przeprowadzeniu dowodu ze świadków, przez co uniemożliwił mu udział w istotnej części postępowania dowodowego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez błędną ocenę postępowania organów administracji, które nie dostrzegły, że dowód w postaci operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości jest niekompletny, a więc nie spełnia wymogów prawa; oznacza to, że w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z § 55 ust. 2, § 4 ust. 4 i § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie"; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez zaakceptowanie postępowania organów administracji, które bezpodstawnie oddaliły trzy wnioski dowodowe, których celem było zbadanie operatu szacunkowego pod względem obowiązujących przepisów prawa, w tym zachowania należytej staranności i bezstronności przy sporządzaniu tego operatu, przez co naruszone zostały art. 10 w związku z art. 7, art. 78 § 1 i 2, art. 77 i art. 80 K.p.a. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie w całości decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 20 lutego 2018 r., uchylenie w całości decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 19 czerwca 2017 r. i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania o istotnym charakterze (art. 10 § 1 w związku z art. 79 § 1 i 2 K.p.a.), gdyż wnoszącemu skargę kasacyjną nie zapewniono udziału w przesłuchaniu 3 świadków. Zawiadomienie o terminie przesłuchania świadków doręczono wnoszącemu skargę kasacyjną 28 lipca 2014 r., to jest na dwa dni przed planowanym terminem. Jak wskazuje się w orzecznictwie, naruszenia art. 79 § 1 K.p.a. nie konwaliduje ewentualne zapoznanie strony z treścią protokołu przesłuchania świadków bez zapewnienia stronie udziału w tej czynności procesowej. Dowód taki należy powtórzyć (tak NSA w wyroku z 24 stycznia 1997 r. sygn. akt I SA/Kr 3/96). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 i art. 79 § 2 K.p.a. jest uznawane za kwalifikowaną wadę procesową, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), niezależnie od tego, czy takie naruszenie miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu stwierdzić nie można. Odnosząc się do zarzutu niekompletności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że organy administracji nie zauważyły, że we wskazanym operacie nie ma informacji o tym, jakie są oznaczenia geodezyjne 29 nieruchomości podobnych oraz w jakich księgach wieczystych zostały one opisane. Brak podania wskazanych informacji oznacza naruszenie § 55 ust. 2 w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Dane identyfikacyjne 29 nieruchomości podobnych są niezbędne do ich wyceny (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Powyższe uniemożliwiło weryfikację sporządzonego operatu szacunkowego pod kątem jego dokładności przez zestawienie i porównanie informacji podanych przez rzeczoznawcę majątkowego z rzeczywistymi informacjami zawartymi w zbiorach danych prowadzonych przez organy administracji sądowej, specjalnej i samorządowej (mapy zasadnicze, mapy ewidencji gruntów i budynków, plany zagospodarowania przestrzennego, księgi wieczyste). Z powodu sporządzenia niekompletnego operatu szacunkowego, wnoszący skargę kasacyjną oraz organy administracji zostali pozbawieni w toku postępowania możliwości sprawdzenia, czy wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobne rzeczywiście istniały w obrocie prawnym, jaką miały powierzchnię, lokalizację, jaki był dostęp do drogi publicznej tych nieruchomości oraz jakie było ich sąsiedztwo i otoczenie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, kolejnym istotnym brakiem operatu szacunkowego jest brak informacji, jakie prawa do nieruchomości były przedmiotem sprzedaży 29 nieruchomości użytych do szacowania przedmiotowej nieruchomości, co skutkowało naruszeniem § 55 ust. 2 w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia w związku z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." Ze wskazanego operatu nie wynika, że przedmiotem sprzedaży 29 nieruchomości użytych do szacowania były prawa własności, czy też prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli przedmiotem było prawo użytkowania wieczystego, to należałoby uznać, że do szacowania użyto nieruchomości niepodobnej do nieruchomości szacowanej (z art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że stan prawny nieruchomości determinuje jej podobieństwo). Ponadto, w operacie szacunkowym brak jest informacji o warunkach zawarcia transakcji 29 nieruchomości podobnych, przy czym ten fakt mógł mieć wpływ na cenę transakcyjną (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Brak tej informacji uniemożliwia przyjęcie, że nieruchomości były do siebie podobne, a w rezultacie oznacza, że brak było podstaw do użycia cen transakcyjnych 29 nieruchomości do szacowania wywłaszczonej nieruchomości. W operacie szacunkowym nie zostało również wskazane, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych 29 nieruchomości podobnych nie były transakcje, w których wystąpiły szczególne warunki ich zawarcia, powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Brak takiej informacji oznacza, że operat szacunkowy jest niekompletny i naruszony został § 55 ust. 2 w związku z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia. W uzasadnieniu ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących oddalenia trzech wniosków dowodowych (z 9, 10 i 11 kwietnia 2017 r.), co oznacza, że w tym zakresie postępowanie przed organami administracji nie zostało poddane kontroli sądowej. Celem wniosków dowodowych była kontrola operatu szacunkowego przez uzyskanie informacji o 29 nieruchomościach podobnych, które nie zostały zawarte w tym operacie, wbrew nakazowi wynikającemu z § 55 ust. 2 w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wnoszący skargę kasacyjną dążył do uzyskania informacji obejmujących: oznaczenia geodezyjne (numery działek gruntowych), numery ksiąg wieczystych, rodzaj prawa do nieruchomości, roszczenia i ograniczenia, ceny transakcyjne, daty transakcji, powierzchnie. Z tego względu wnoszący skargę kasacyjną wnioskował o odpisy aktów notarialnych przeniesienia własności, wyrysy i wypisy z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i zaświadczenia z ewidencji gruntów i budynków o charakterze dostępu do drogi publicznej dla 29 nieruchomości podobnych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, informacje te były niezbędne do zweryfikowania prawidłowości wyliczenia przez rzeczoznawcę majątkowego 29 jednostkowych cen transakcyjnych. Organ administracji mógłby oddalić wnioski dowodowe, gdyby w inny sposób mógł zweryfikować informacje o nieruchomościach podobnych (art. 78 § 2 K.p.a.). Organy uznały jednak, że szczególna staranność, do której zobligowany jest rzeczoznawca majątkowy przy sporządzeniu operatu szacunkowego (art. 175 u.g.n.), nie ma znaczenia dla sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że niekompletność operatu szacunkowego spowodowała, że uzyskanie materiałów źródłowych było konieczne dla możliwości wykazania ewentualnych błędów operatu szacunkowego. Brak możliwości zidentyfikowania 29 nieruchomości podobnych uniemożliwia dokonanie kontroli operatu szacunkowego nie tylko przez wnoszącego skargę kasacyjną, ale również przez organy administracji oraz sąd. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 15 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 2043/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 2043/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów. Taką możliwość wprowadził art. 15zzs4 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepisy te należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie zagrożenia epidemicznego, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, uchwała NSA z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19; jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (pismo z 25 października 2022 r. skierowane do skarżącego w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z 24 października 2022 r. ). Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2113 ha, decyzją Wojewody Dolnośląskiego Nr l-Pd-4/07 z 27 sierpnia 2007 r. znak: IF.III-P-11.5344-DK-5346/34D/07 o ustaleniu lokalizacji drogi, zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z 19 marca 2008 r. znak: BN7M-025-96-272/08/07/07431, została przeznaczona pod budowę [...] [...] dla odcinka od km [...] do km [...]. Wojewoda Dolnośląski decyzją z 19 czerwca 2017 r. znak: IF.V.JB.7724-7/10 ustalił odszkodowanie na rzecz A. A. w wysokości 186 314,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa wyżej wymienionej działki. Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowił operat szacunkowy z 20 lutego 2017 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 20 lutego 2018 r. nr DLI.7.6615.487.2017.AR, po rozpatrzeniu odwołania A. A., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę A. A. nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Każdy z czterech punktów, w których ujęte są zarzuty kasacyjne, wskazuje na naruszenie przepisów art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu odpowiednio z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które zbiorczo wymienione dotyczą naruszenia: art. 7, art. 10 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2 i art. 80 K.p.a. oraz § 55 ust. 2 w związku z § 4 ust. 4 i w związku z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie zarzuca w ramach tych zarzutów, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że określone ustalenia zostały poczynione przez organy administracyjne z naruszeniem prawa polegającym na niezapewnieniu skarżącemu udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego (pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej) oraz nie dostrzegł, że błędna jest ocena organów co do operatu szacunkowego jako kompletnego (pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej). Wobec tak skonstruowanych zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania przypomnieć należy treść art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać jeszcze trzeba, że o skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Przytoczył treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), stanowiącego, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Sąd podzielił pogląd organu, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 K.p.a. Sąd zwrócił też prawidłowo uwagę, że aby dokonać oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, należy uwzględnić przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 134 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 135 ust. 1, a także przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., w szczególności § 36 ust. 4. Sąd I instancji podzielił również ocenę organu, że operat szacunkowy z 20 lutego 2017 r. nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Sąd wskazał w szczególności, że opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Dalej Sąd wskazał, że w operacie szacunkowym wycenę prawa własności gruntu dokonano w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. Wobec tożsamości przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenia ustalonego na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, na potrzeby wyceny dokonano monitoringu kształtowania się cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny dróg. Badaniu poddano rynek nieruchomości o przeznaczeniu drogowym położonych na terenie powiatu bolesławieckiego, a z uwagi na niewielką ilość transakcji tego typu, rynek rozszerzono na teren całego województwa dolnośląskiego. Ze względu na niewystarczającą ilość transakcji w dwuletnim okresie poprzedzającym sporządzenie operatu, do analizy przyjęto okres od 2014 r. do dnia wyceny. Sąd Wojewódzki za prawidłową uznał ocenę organów odnoszącą się do przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania 29 transakcji, których ceny wahały się w przedziale od 22,62 zł/m2 do 60,26 zł/m2, ze średnią ceną w zbiorze wynoszącą 38,61 zł/m2, następnie odnoszącą się do zestawienia cen rynkowych nieruchomości porównawczych z nieruchomością wycenianą, a także do oszacowanej wartości 1 m2 przedmiotowej nieruchomości na kwotę 35,54 zł, co pozwoliło na określenie łącznej wartości gruntu przedmiotowej nieruchomości na kwotę 75 096,00 zł. Sąd I instancji odniósł się również do ustaleń dotyczących wartości odtworzeniowej części składowych znajdujących się na działce nr [...], które biegły oszacował na podstawie tabel zamieszczonych w publikacji "Szacowanie wartości roślin sadowniczych na plantacjach towarowych oraz upraw ogrodniczych w ogrodach działkowych i przydomowych przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie" autorstwa Krzysztofa Zmarlickiego (Instytut Sadownictwa i Kwiaciarstwa w Skierniewicach) wydaną przez PFSRM, Warszawa 2012. Wobec okoliczności, że zamieszczone tablice były aktualne według stanu z grudnia 2010 r., rzeczoznawca majątkowy zastosował wskaźnik wzrostu cen towarów i usług według danych GUS w wysokości 1,075. Na podstawie powyższych założeń nasadzenia wyceniono na kwotę 111 218,00 zł. Łączna wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 186 314,00 zł i w takiej wysokości organ ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącego. W ocenie Sądu I instancji, wartość przedmiotowej nieruchomości została określona zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, a autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości i części składowych znajdujących się na działce, a także szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Sąd I instancji uznał zatem, że nie miał podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo, a tym samym Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 u.g.n., a także § 55 ust. 2 rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał także przyczyny, dla których uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 10 K.p.a. Sąd przyjął mianowicie, że skarżący brał aktywny udział w postępowaniu przed organami obydwu instancji, wnosił skuteczne środki zaskarżenia i nie poniósł – w konsekwencji zarzucanego w skardze uchybienia – żadnych negatywnych skutków procesowych. Przywołane fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazują, że Sąd I instancji odniósł się do zarzucanych w skardze, a potem w skardze kasacyjnej, naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, choć konieczne jest odnotowanie, że uczynił to w istocie w sposób ogólny. Z tego powodu można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie wyłącznie w tej kwestii, że stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do sygnalizowanych przez skarżącego uchybień, należy uznać za lakoniczne. Tym niemniej uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II FSK 325/05). W wyroku z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt. I OSK 2166/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że można znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, w sprawie podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut (por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1323/10). Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Co do zasady zatem - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia przesłankach, może być naruszeniem przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono obligatoryjne elementy treści w zakresie określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Brak zaś szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na kwestiach istotnych - jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). Z taką właśnie sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wskazywane bowiem przez skarżącego kasacyjnie uchybienia polegające na naruszeniu art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2 K.p.a. prawidłowo Sąd I instancji ocenił jako niezasadne. Mianowicie organy zgodnie z treścią art.79 § 1 K.p.a zawiadamiały skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu ze świadków. Natomiast naruszenie tego przepisu polegało na zawiadomieniu skarżącego z niezachowaniem przynajmniej siedmiu dni przed terminem przeprowadzanego dowodu. Wskazane uchybienie miałoby znaczenie, gdyby z niezapewnienia stronie ustawowego terminu do przygotowania się do czynności dowodowych wypływały konkretne skutki, np. w postaci niewyjaśnienia określonych istotnych okoliczności dla sprawy, czy też z uwagi na brak możliwości czynnego udziału w zaplanowanych czynnościach (brak czasu na merytoryczne przygotowanie się do określonej czynności dowodowej). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie dowód z zeznań świadków potwierdził wyłącznie te okoliczności, które wcześniej w oświadczeniu wskazał skarżący jako dawny właściciel działki oznaczonej numerem [...], a które odnosiły się do stanu nieruchomości. Zasadnie Sąd podkreślił, że w postępowaniu w sprawie, pomimo niedochowania terminu z art. 79 § 1 K.p.a., strona aktywnie uczestniczyła. Wskazane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny dotyczące naruszenia art.79 K.p.a., w tym m.in. stwierdzenie, że naruszenie przez organ administracji państwowej obowiązków wypływających z art. 79 K.p.a. jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), jest w pełni akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Jednak wyraźnego podkreślenia wymaga, że taki ciężar naruszenia tego przepisu można przypisać w sytuacji braku w ogóle zawiadomienia strony o przeprowadzanych czynnościach dowodowych przez organy. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, a zatem zarzut naruszenia art. 79 § 1 K.p.a. w związku art. 10 K.p.a. nie mógł być skuteczny, a stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało uznać za prawidłowe. Ponadto należy wskazać na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące wykładni art. 10 K.p.a. - w wyroku z 1 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 1098/10 został sformułowany pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, tak też w wyroku NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1279/09. W wyroku z 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 881/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 K.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji, a aby takie rozstrzygnięcie miało miejsce wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zapewniających realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można było również uznać za rzutujące na wynik sprawy uchybienie Sądu I instancji polegające na braku szczegółowego odniesienia się do kwestii oddalenia przez organ wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, których przedmiot miał na celu sprawdzenie kompletności informacji zawartych w operacie szacunkowym i zachowania wymogu wyceny nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że analiza § 4 ust. 4, § 5 ust. 1 i 3 i § 55 ust. 2 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, powinien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości w terenie, w szczególności poprzez wskazanie numeru księgi wieczystej, czy numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie. Z żadnego z powołanych przepisów nie wynika obowiązek podania takich informacji przy wycenie, które umożliwiają identyfikację nieruchomości "transakcyjnych", przyjętych do porównania. Muszą być znane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Natomiast nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). O obowiązku wskazania w operacie szacunkowym numeru księgi wieczystej działki przyjętej do porównania nie stanowi także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, § 55 ust. 2 rozporządzenia, gdyż przepis ten mówi wyłącznie o tym, co zawiera operat szacunkowy, tj. informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Podzielić trzeba stanowisko zawarte w wyroku NSA z 11 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2471/14, wskazujące, że operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (zob. art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.). Skoro identyfikacja nieruchomości przyjętej do porównania przy wycenie poprzez jej numer księgi wieczystej lub numer ewidencyjny nie jest konieczna dla weryfikacji cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą, to kwestię tę należało uznać za wątek poboczny. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 76 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 10 § 1 K.p.a. jest niezasadny. Z tego powodu jest również niezasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 K.p.a., a także w związku z § 55 ust. 2, § 4 ust. 4 i § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Przy czym w odniesieniu do tych dwóch ostatnich zarzutów (pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej) należy jeszcze podać, że skarżący kasacyjnie w argumentacji przedstawionej na poparcie tych zarzutów wskazuje na błędne zaaprobowanie przez Sąd I instancji dokonanej przez organy administracyjne oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, który jest kompletny i został sporządzony z zachowaniem należytej staranności i bezstronności. W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów wyjaśnienia wymaga, że strona skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji, a konkretnie podważa wartość dowodową operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania. Tymczasem czym innym jest trafność przyjętej podstawy orzeczenia, a czym innym prawidłowość sporządzenia uzasadnienia wyroku. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2786/14). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć polemice ani z ustaleniami stanu faktycznego, ani z oceną prawną wyrażoną w wyroku. W rezultacie nie oznacza to, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Nieskuteczny okazał się wreszcie zarzut naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Ten wymóg został dopełniony przez autora skargi kasacyjnej, tym niemniej zarzut ten nie jest zasadny. Wskazane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności dotyczące niespełniania przez 29 transakcji nieruchomościami podobnymi (strona 12 i 13 operatu) ustawowych wymogów dotyczących niedziałania przez strony transakcji w sytuacji przymusowej, wykazania stanowczego zamiaru zawarcia umowy oraz oddalenia przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosków dowodowych z 9, 10 oraz 11 kwietnia 2017 r., które miały na celu ustalenie czy rzeczoznawca majątkowy T. P. sporządził operat szacunkowy ze szczególną starannością, tj. zgodnie z art. 175 ust 1 u.g.n., zostały podniesione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie są to zatem te naruszenia prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji obowiązany był uwzględnić z urzędu. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09). Prowadzi to do konkluzji, że mające miejsce w rozpoznawanej sprawie uchybienie przepisom postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ – tak jak uznał to Sąd I instancji - nie uniemożliwiało skarżącemu składania stosownych pism procesowych, czy środków prawnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.