I OSK 1545/19

SENTENCJA Dnia 22 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 767/18 w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., II SA/Bk 767/18 oddalił skargę Gminy N. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy doszło do błędnego zastosowania art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 ze zm.), dalej jako "u.g.n,", w związku z przyjęciem, że w przedmiotowym stanie faktycznym cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany, co skutkowało stwierdzeniem zbędności nieruchomości na ten cel i stanowiło podstawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Sąd I instancji (w oparciu o wywody organów administracji) dokonał błędnej interpretacji pojęcia "cel wywłaszczenia"; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy doszło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (a co za tym idzie zaaprobowania przez Sąd I instancji braku podjęcia przez organy administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, albowiem nie wyjaśniono (mimo wielokrotnych sugestii skarżącej), czy rzeczywiście nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia (w tym bezzasadnego zdefiniowania pojęcia "czaszy zbiornika" oraz nieuwzględnienia w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy norm wynikających z opracowania z 1998 r. w sprawie Strefy Ochrony Sanitarnej Pośredniej Zewnętrznej i Wewnętrznej Wokół Zbiornika Wodnego [...] na rz. [...]); 3) art. 133 § 1 w zw. z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. przez bezzasadne i bez uwzględnienia wniosków wynikających z akt sprawy i innych niezbędnych dowodów, przyjęcie, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany, podczas gdy z akt sprawy (np. opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] listopada 1983 r.) oraz wskazywanego przez skarżącą opracowania z 1998 r. w sprawie Strefy Ochrony Sanitarnej Pośredniej Zewnętrznej i Wewnętrznej Wokół Zbiornika Wodnego [...] na rz. [...], wynika wyraźnie okoliczność odmienna. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Jakkolwiek, w skardze kasacyjnej nie dokonano wyraźnego podziału zarzutów według podstaw kasacji wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a nadto w podstawie zaskarżenia myląco przywołano tylko art. 174 pkt 2 p..p.s.a., to nie może budzić wątpliwości, iż skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w powyższym przepisie, bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z błędnym zastosowaniem art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. jest zarzutem naruszenia prawa materialnego. Skoro zatem przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzucany jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem wynikowym na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Ugruntowane jest stanowisko, iż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., I OSK 1311/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W przedmiotowej sprawie autor kasacji, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie powiązał tego przepisu z jakimikolwiek przepisem prawa procesowego, co w konsekwencji oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem ww. normy prawnej. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie określonych dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej dla uzasadnienia postawionego zarzutu. Autor kasacji powołuje się bowiem na dowody znajdujące się w aktach postępowania, przy czym podważa ich ocenę dokonaną w toku dotychczasowego postępowania w zakresie zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel dokonanego wywłaszczenia. W tym zakresie wypada wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, które wyraźnie odróżnia poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, w tym także z przyjęciem przez sąd I instancji odmiennej od organów administracji oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd I instancji z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei, przepis art. 62 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje, iż przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Przepis ten określa uprawnienia przewodniczącego wydziału lub wyznaczonego sędziego, które mają charakter organizacyjno-formalny i nie stanowi w szczególności podstawy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., II GSK 1448/19; wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1130/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nadto przepis art. 62 p.p.s.a. nie dotyczy fazy rozpoznania sprawy, a zatem nie może zostać naruszony przez sąd orzekający. Z tego też powodu zarzut naruszenia tego przepisu nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., I OSK 495/10; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1778/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego wypada na wstępie skonstatować niepodważenie skargą kasacyjną ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Dokonana w ten sposób petryfikacja okoliczności faktycznych sprawy oznacza, iż ustalonym w toku dotychczasowego postępowania celem wywłaszczenia była budowa zbiornika wodnego [...]. Cel ten został zrealizowany, ale nie na działce nr [...]. Wywłaszczona nieruchomość, składająca się aktualnie z działki nr [...] oraz z działki drogowej nr [...], nie została objęta czaszą przedmiotowego zbiornika wodnego, nie była także wykorzystana na potrzeby zbiornika. Nieruchomość ta znajduje się w takim stanie jak w dniu wywłaszczenia. Jest porośnięta krzewami, drzewami, wysokimi trawami i brak jest śladów jakiegokolwiek jej użytkowania. Działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], jest oddzielona od nabrzeża czary zbiornika wodnego [...] drogą żwirową, a co najmniej siedem działek, leżących w tej samej linii, zostało wystawionych przez skarżąca Gminę na sprzedaż. Ponadto ustalono w toku postępowania, iż doszło do wygaszenia, m.in. na działce nr [...], zarządu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. z uwagi na to, że działka ta została wywłaszczona na potrzeby zbiornika wodnego [...], ale znajduje się poza zasięgiem tej inwestycji i jest zbędna Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. W związku z powyższym, Urząd Rejonowy w H. decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. wygasił prawo zarządu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. do działki nr [...] o powierzchni 0,17 ha. Z okoliczności sprawy wynika nadto, że skarżąca Gmina nie potrafiła wskazać jakie obiekty towarzyszące ww. zbiornikowi wodnemu zostały zrealizowane na działce nr [...]. Tak ustalone okoliczności faktyczne sprawy oznaczają, iż żądanie zwrotu działki nr [...] odpowiada treści art. 136 ust. 3 in principio u.g.n. Przepis ten stanowi bowiem, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazuje natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wobec niezakwestionowanej skutecznie konstatacji, iż cel wywłaszczenia nie został w ogóle zrealizowany na działce nr [...], terminy realizacji celu wywłaszczenia określone w powyższym przepisie nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Prawidłowa jest zatem subsumpcja okoliczności badanej sprawy do normy art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania tych przepisów okazał się zatem niezasadny. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.