II OSK 2176/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku I. Sp. z o.o. z siedzibą w P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonych zaleceń pokontrolnych w sprawie ze skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 271/21 w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na akt Prezydenta Miasta Poznania z dnia 16 lutego 2021 r., nr MKZ-X.4125.2.150.2020.H w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonych zaleceń pokontrolnych UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 271/21, oddalił skargę I. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na akt Prezydenta Miasta Poznania z dnia 16 lutego 2021 r., nr MKZ-X.4125.2.150.2020.H w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I. Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie w całości zaskarżonych zaleceń pokontrolnych z dnia 24 listopada 2020 r. wydanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. W ocenie Skarżącej, zanim zostaną wykonane jakiekolwiek prace, nie powinno być żadnych wątpliwości, że wydane w sprawie zalecenia pokontrolne mają oparcie w przepisach. Brak wstrzymania wykonania zaleceń pokontrolnych może spowodować wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wykonanie zastępcze, nałożenie kary pieniężnej do 50.000 zł, jak również skierowanie przeciwko członkom zarządu Skarżącej postępowania w sprawie o wykroczenie. Skarżąca podkreśliła, że wykonanie nałożonych obowiązków wiąże się z poniesieniem znacznych nakładów finansowych, które wedle wstępnych szacunków prognozuje na poziomie 1.243.000,00 zł. Odnosząc się do przesłanki spowodowania trudnych do odwrócenia skutków Skarżąca wskazała, że wykonanie nałożonego obowiązku, a następnie stwierdzenie przez Sąd nieważności zaleceń pokontrolnych spowoduje, że wykonany obowiązek nie będzie miał oparcia w obowiązujących przepisach. Według Skarżącej, nałożenie kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł może wiązać się z istnieniem wysokiego, realnego niebezpieczeństwa wyrządzenia Skarżącej niepowetowanej, znacznej szkody majątkowej związanej z utratą płynności finansowej w wypadku zajęcia rachunków przez organ egzekucyjny, uniemożliwieniem lub istotnym ograniczeniem prowadzenia działalności gospodarczej, regulowania wymagalnych zobowiązań publicznoprawnych oraz zobowiązań wynikających z umów, jak również może się bezpośrednio wiązać z koniecznością złożenia przez Skarżącą wniosku o ogłoszenie upadłości lub wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego. Skazanie w postępowaniu karnym spowoduje natomiast, że członkowie zarządu Skarżącej nie będą mogli zajmować określonych stanowisk czy pełnić niektórych funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, przy czym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest dopuszczalne również na etapie postępowania kasacyjnego (por. uchwała NSA z 16.04.2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, z. 4, poz. 77). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby strona w okresie do rozpatrzenia skargi, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14.11.2018 r., II OZ 1129/18). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków). Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji Skarżącej. Uzasadnienie wniosku możliwością wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego, nałożenie kary pieniężnej do 50.000 zł, jak również skierowanie przeciwko członkom zarządu skarżącej postępowania w sprawie o wykroczenie, nie jest wystarczające do tego by uznać, że zachodzą okoliczności, o których mowa art. 61 § 3 p.p.s.a. Na podstawie przytoczonego przez Skarżącą stwierdzenia, że wykonanie nałożonych na nią obowiązków wiąże się z poniesieniem znacznych nakładów finansowych, które według wstępnych szacunków ma wynieść 1.243 000,00 zł, nie można ocenić stopnia ewentualnej szkody, jaka mogłaby być wyrządzona wykonaniem zaleceń pokontrolnych. Samo wskazanie na stan środków zgromadzonych na rachunku bankowym nie może stanowić o możliwościach finansowych Skarżącej, czy o możliwości zgromadzenia środków na wykonanie zaleceń pokontrolnych. Skarżąca nie wskazała, w jaki sposób wykonanie obowiązków wynikających z zaleceń pokontrolnych wpłynie na jej sytuację finansową. Nie przedstawiła w tym względzie (poza oświadczeniem zarządcy o środkach finansowych, którymi dysponował na koniec 2021 r.) żadnych dokumentów, które miałyby uzasadniać wstrzymanie wykonania zaleceń pokontrolnych. Brak zobrazowania tej sytuacji powoduje, że niemożliwe jest dokonanie oceny, czy wykonanie zaleceń pokontrolnych w tej konkretnej sytuacji może się wiązać z ryzykiem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Twierdzenia Skarżącej niepoparte stosownymi dokumentami, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji. W tych okolicznościach nie sposób ocenić stopnia szkody, jaka mogłaby być wyrządzona wykonaniem zaleceń pokontrolnych. Także ewentualne trudne do odwrócenia skutki, jakie powodowałoby wykonanie obowiązków wynikających z tychże zaleceń, nie zostały dookreślone w dostatecznie jasny sposób. Należy podkreślić, że obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy: "...warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. (...) W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, aby powołane w nim okoliczności wskazywały na wystąpienie w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie zawartych we wniosku twierdzeń stosownymi dokumentami. Sąd musi mieć bowiem wiedzę o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności oraz możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę." (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.