I SA/Wa 1051/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 8 marca 2021 r. nr DO3.7611.91.2019.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 8 marca 2021 r. nr DO3.7611.91.2019.AB Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając na podstawie art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku E. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 grudnia 1998 r. nr O3.053-R-162/2/96 stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 23 stycznia 1987 r. nr MG5/087-K-1013/86, odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 lipca 1977 r. nr 45/77 w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego ½ niepodzielnej części działki przynależnej do budynku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 grudnia 1998 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia 11 lutego 1954 r. nr ST/TN/15K/5/54, odmówiło M. Z. i J. P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu wymienionej nieruchomości. Następnie Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 7 lipca 1977 r. nr 45/77 postanowił o sprzedaży A. C. i K. O. lokalu nr [...] w domu mieszkalnym położonym przy ul. [...]. W decyzji ustanowiono także użytkowanie wieczyste na lat [...] przynależnej do budynku niepodzielnej części działki wraz z opłatą roczną. Ministerstwo Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z dnia 8 czerwca 1983 r. stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 11 lutego 1954 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. W związku z powyższym w dniu 12 grudnia 1986 r. Z. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 lipca 1977 r. nr 45/77. Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej decyzją z dnia 23 stycznia 1987 r. nr MG5/087-K-1013/86 odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 lipca 1977 r. nr 45/77. W dniu 30 grudnia 1992 r. do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wpłynęło podanie L. K. i Z. Z. o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 lipca 1977 r. nr 45/77. Podanie to zostało uzupełnione pismem L. K., A. C., F. Z. i E. Z. z dnia 18 kwietnia 1996 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 22 grudnia 1998 r. nr 03.053-R-162/2/96 stwierdził nieważność decyzji Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 23 stycznia 1987 r. W dniu 10 czerwca 1999 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynęło pismo A. C. i E. Z., reprezentowanych przez adw. P. M., w którym oświadczyły, że nie wnoszą zastrzeżeń do decyzji z dnia 22 grudnia 1998 r. W piśmie tym adw. P. M. wskazał na reprezentację również F. Z., jednak nie załączył jego pełnomocnictwa. E. Z. w piśmie z dnia 11 stycznia 2000 r. poinformowała organ, że jej ojciec F. Z. zmarł w dniu [...] stycznia 1997 r. W dniu 27 kwietnia 2018 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek E. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 grudnia 1998 r. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że wymieniona decyzja została wydana po śmierci strony – F. Z. i skierowana do nieżyjącego. W związku z powyższym decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] stanowiła własność M. Z. i J. P. Spadek po J. P., zmarłym w dniu [...] września 1985 r. nabyła L. K. w całości. Spadek po M. Z., zmarłym w dniu [...] lipca 1958 r. nabyły: żona Z. Z. i córki: A. C. i Z. Z. Spadek po Z. Z., zmarłej w dniu [...] października 1993 r. nabyły: córka A. C. i wnuczka E. Z. Natomiast spadek po Z. Z., zmarłej w dniu [...] września 1993 r. nabyli: mąż F. Z. i córka E. Z. Z kolei spadek po F. Z., zmarłym w dniu [...] stycznia 1997 r. nabyła córka E. Z. w całości. Organ zauważył, że postępowanie nadzorcze zakończone decyzją z dnia 22 grudnia 1998 r. prowadzone było z udziałem E. T. z d. Z., jedynej spadkobierczyni F. Z. Żadna ze stron postępowania, w tym córka, jedyna spadkobierczyni zmarłego, nie powiadomiła organu nadzoru o śmierci F. Z. na żadnym etapie prowadzonego postępowania. Zdaniem organu, o rażącym naruszeniu prawa przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast można by mówić jedynie wówczas, gdyby nieustalenie faktu śmierci F. Z. nastąpiło na skutek świadomego działania organu, na skutek jego niedbalstwa i ewidentnych braków w zgromadzonym materiale dowodowym, a ponadto gdyby naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, analiza całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wskazuje na brak uchybień organu w ustaleniu stron postępowania oraz o staranności w zapewnieniu wszystkim osobom mającym przymiot strony czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Organ uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji posiadającej walor ostateczności i istniejącej w obiegu prawnym od 22 lat, z powodu kierowania korespondencji do osoby zmarłej, a także do jedynej spadkobierczyni, należy ocenić jako środek nieadekwatny do zaistniałego naruszenia prawa. Skutkiem tego naruszenia nie było powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Organ powołał się następnie na niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące konsekwencji skierowania decyzji do osoby zmarłej. W ocenie organu, samo wskazanie spadkodawcy (F. Z.) wraz ze spadkobierczynią (E. Z.) w pkt 3 rozdzielnika decyzji z dnia 22 grudnia 1998 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem decyzja ta została skierowana do jedynej spadkobierczyni F. Z., tj. E. Z. i została przez nią odebrana. Organ stwierdził ponadto, że kwestionowana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 grudnia 1998 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. zawierającym zamknięty katalog przesłanek nieważności decyzji. E. Z. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 grudnia 1998 r. pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej; 2) art. 28 k.p.a. poprzez potraktowanie jako strony, do której została skierowana skarżona decyzja, osoby zmarłej; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wszechstronnej i rzetelnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, skutkujące uznaniem decyzji skierowanej do osoby zmarłej jako ważnej i zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy decyzja ta winna zostać uznaną za nieważną; 4) art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która skierowana została do osoby zmarłej, a co za tym idzie, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przez co zaistniała podstawa do stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Przy tym bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje fakt, czy organ o śmierci osoby będącej stroną postępowania wiedział, czy nie. Wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc niebędącej stroną, skutkuje zatem uznaniem, że akt ten obarczony jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, że decyzja została skierowana także do spadkobiercy zmarłej strony. W odpowiedziach na skargę organ oraz uczestnik postępowania – I. B. wnieśli o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 6 października 2022 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości, wobec czego jako niezasadne należało ocenić postawione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., dotyczące niepodjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Nie jest bowiem sporne w sprawie, że kontrolowana przez organ w trybie nadzoru decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 grudnia 1998 r. nr O3.053-R-162/2/96 dotyczyła nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Nie budzi również wątpliwości, że jednym z następców prawnych byłych właścicieli tej nieruchomości był F. Z. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie kwestionuje również, że F. Z. zmarł w dniu [...] stycznia 1997 r., a więc przed wydaniem decyzji z dnia 22 grudnia 1998 r. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się natomiast do oceny skutków prawnych ewentualnego skierowania decyzji do osoby zmarłej. W tym zakresie Sąd stwierdza, że decyzja z dnia 22 grudnia 1998 r. nie narusza prawa w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w istocie nie zawiera rozstrzygnięcia dotyczącego praw i obowiązków osoby zmarłej. Należy zgodzić się ze skarżącą, która powołując się na utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdziła, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się ponadto, że "konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., I OSK 251/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Nie ma więc znaczenia, czy organy prowadzące postępowanie wiedziały, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadały. Organy powinny na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.). Argumentacja organu dotycząca niepoinformowania przez skarżącą Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o śmierci strony, a także okoliczności związane z podejmowaniem przez organ starań w celu prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, nie mogły mieć zatem decydującego znaczenia dla oceny, czy wydanie decyzji z dnia 22 grudnia 1998 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Należy jednak podkreślić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja z dnia 22 grudnia 1998 r. została wydana na skutek rozpatrzenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosku L. K., A. C., F. Z. i E. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia z dnia 23 stycznia 1987 r. W rozdzielniku decyzji wskazano, że została ona doręczona m.in. F. Z. i E. T. na ich wspólny adres. Jak wynika natomiast z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 1997 r., spadek po F. Z. zmarłym w dniu [...] stycznia 1997 r. E. Z. nabyła w całości. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie można przyjąć by w istocie doszło do skierowania decyzji z dnia 22 grudnia 1998 r. do F. Z., skoro przesyłka zawierająca decyzję została doręczona jego spadkobiercy i została odebrana przez E. Z. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, śmierć strony postępowania, która nastąpiła po jego wszczęciu lecz przed jego formalnym zakończeniem nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej w takich warunkach, jeśli tylko następca prawny osoby zmarłej wiedział o treści podejmowanych czynności, w tym o wydaniu decyzji kończącej postępowanie i decyzji tej nie kwestionował (por. wyroki NSA: z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 952/07, z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 406/08 oraz z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 681/19, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Skoro skarżąca, jako następca prawny zmarłego F. Z., wstąpiła na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. na miejsce zmarłego ojca i została jej doręczona sporna decyzja, to należy przyjąć, że doszło do skierowania decyzji nie do osoby zmarłej lecz do jej spadkobiercy. Nałożenie obowiązków lub przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną jest kwalifikowane, w świetle przywoływanego w skardze orzecznictwa, jako rażące naruszenie prawa jedynie wówczas, gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji. Tymczasem, zdaniem Sądu, decyzja z dnia 22 grudnia 1998 r. nie nakładała na zmarłego F. Z. żadnych praw i obowiązków, uwzględniała bowiem złożony przez następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 stycznia 1987 r. Wprawdzie jednym z wnioskodawców był F. Z., jednak wniosek został złożony również przez inne osoby, w tym przez skarżącą, która w postępowaniu występowała początkowo wyłącznie w imieniu własnym, a później również jako następca prawny F. Z. Wymaga ponadto odnotowania, że skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dopiero po upływie ponad 19 lat od doręczenia jej decyzji z dnia 22 grudnia 1998 r. Oznacza to, że w tym okresie krąg odbiorców spornej decyzji oraz podmiotów, do których została ona skierowana, nie budził wątpliwości skarżącej. W świetle powyższych rozważań nie można zatem przyjąć, by organ skierował decyzję z dnia 22 grudnia 1998 r. do osoby nieżyjącej, tj. F. Z., co w konsekwencji mogłoby stanowić przesłankę do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wpisanie danych osoby nieżyjącej w rozdzielniku zaskarżonej decyzji nie stanowi natomiast wady tego rodzaju, by mogła uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył zatem powoływanych w skardze przepisów, tj. art. 156 § 1 pkt 2, art. 28 oraz art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a. Sąd podziela również stanowisko organu, że w sprawie nie wystąpiły inne, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 grudnia 1998 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).