II SA/Ke 432/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. K. i M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Ostateczną decyzją nr [...] z [...] [...] r.– przeniesioną następnie decyzją z [...]na rzecz F. W. K.– Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. K., działającemu pod firmą U., pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, z instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną i gazową, trzech budynków garażowych wraz z instalacją elektryczną na działce nr 6271/10 w obrębie ewidencyjnym 0002, w jednostce ewidencyjnej 260503_4, położonej w miejscowości K.. We wniosku, złożonym 6.06.2022 r. do Starostwa Powiatowego w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., R. K. i M. K. domagali się wznowienia postępowania, zakończonego ww. decyzją ostateczną. Postanowieniem z 8.06.2022 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., odmówił R. K. i M. K. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją własną z [...] r., przeniesioną decyzją z dnia [...] Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawcy nie są stronami w przedmiotowym postępowaniu. W zażaleniu na ww. postanowienie R. K. i M. K. zarzucili organowi, że wadliwie przeprowadził merytoryczną ocenę ich wniosku, a jedynie w przypadku, gdy brak przymiotu strony przez żądającego wznowienia postępowania byłby oczywisty i nie wymagał jakiejkolwiek analizy dokumentacji technicznej i przepisów prawa, możliwa byłaby odmowa wznowienia postępowania. Przy piśmie z 29.06.2022 r., skierowanym do Wojewody [...], organ I instancji przekazał m.in. kserokopię wniosku z 8.04.2021 r., skierowanego przez R. K. i M. K. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "PINB") w sprawie kontroli budowy na ww. działce nr 6271/10 oraz kserokopię postanowienia z 11.05.2021 r. znak: PINB.501.17.21. Wojewoda [...], utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie (z przyczyn innych, niż wskazane w jego uzasadnieniu), przytoczył art. 147 K.p.a. i podkreślił, że jeżeli przesłanką wskazaną przez wnioskującego o wznowienie postępowania jest okoliczność, iż jako strona nie brała udziału w postępowaniu, właściwy organ, po ustaleniu, że wniosek dotyczy decyzji ostatecznej i został złożony w terminie wynikającym z przepisu art. 148 K.p.a., ma obowiązek wznowić postępowanie i zbadać przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym. Od obowiązku wznowienia postępowania w wyżej opisanych okolicznościach zwalnia organ jedynie oczywistość braku przymiotu strony wnioskującego o wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie Starosta [...] nie odniósł się do kwestii wywiązania się wnioskodawców z terminu z art. 148 K.p.a. Ponadto z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wynika, że należąca do wnioskodawców działka nr A graniczy z działką nr B, na której zaprojektowano inwestycję. W rezultacie należałoby ocenić, czy Starosta [...] przedwcześnie wydał zaskarżone postanowienie – ponieważ działka wnioskodawców graniczy z działką przeznaczoną na realizację przedmiotowej inwestycji. Nie mogło być zatem oczywistym, że wnioskującym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji przytoczył art. 148 K.p.a., powołując się na dokumentację przekazaną przez Starostę [...] przy piśmie z 29.06.2022 r. i podkreślając, że w postanowieniu z 11.05.2021 r. (stanowiącym odpowiedź na wniosek R. K. i M. K.) PINB wskazał numer i znak decyzji, na podstawie której prowadzono budowę na działce nr 6271/10 i określił organ, który tą decyzję wydał. Reasumując, stwierdzono że skoro wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do Starostwa Powiatowego w [...] 7.06.2022 r., to wnioskodawcy nie zachowali terminu wynikającego z art. 148 Kpa., ponieważ przedmiotowy wniosek złożyli po upływie ponad roku od daty, w której dowiedzieli się o decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. K. i M. K. wnieśli o uchylenie postanowienia Wojewody [...], wskazując że pomimo iż są właścicielami działki nr A., nie zostali poinformowani o postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na bezpośrednio sąsiadującej działce nr 6271/10. W dniu 31.05.2022 r. dowiedzieli się od mieszkańców [...] w [...], że Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało wszystkich sąsiadów o procedurze udzielenia pozwolenia na budowę na działkach nr [...] w [...], jak również o tym, że na działkach nr [....] w [...] mają powstać budynki praktycznie identyczne jak na sąsiadującej z działce nr B. – które nazywano czterema budynkami jednorodzinnymi dwulokalowymi w zabudowie szeregowej. Obiekty takie niezaprzeczalnie kłócą się z charakterem istniejącej zabudowy na osiedlu i są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z informacji, które uzyskano 31.05.2022 r., wynika że stanowisko Wojewody [...] odnośnie budynków w zabudowie szeregowej na działkach [...] zostało potwierdzone prawomocnymi wyrokami tut. Sądu o sygn. akt: II SA/Ke 57/22 z 30.03.2022 r. dla działki [...] i II SA/Ke 68/22 z 16.03.2022 r. dla działki 6272/8. Niezwłocznie, kiedy skarżący dowiedzieli się o tych orzeczeniach, które potwierdziły decyzje Wojewody [...] odnośnie dwóch kolejnych "czterech budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej" w obrębie [...] w [...] na działkach nr [...], złożyli wniosek o wznowienie postępowania. Natomiast wcześniej skarżący zostali wprowadzeni w błąd przez PINB, który informował, że charakter powstającej zabudowy to zabudowa jednorodzinna, a jak wynika z decyzji Wojewody [...] potwierdzonych prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, taka zabudowa w obrębie jednej działki budowlanej to jednoznacznie zabudowa wielorodzinna. Jest to nowa okoliczność, o której skarżący nie wiedzieli wcześniej. Od samego początku nie z własnej winy pominięto skarżących jako strony w niniejszym postępowaniu, a następnie wprowadzono ich w błąd, informując że będzie to zabudowa jednorodzinna. Informację na temat rozstrzygnięć Wojewody [...] w sprawach dotyczących budynków na działkach [...] skarżący uzyskali 31.05.2022 r., z czego wynika, że termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania w wyniku pojawienia się nowych okoliczności w sprawie został zachowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zakwestionowanego rozstrzygnięcia. W szczególności brak podstaw by uznać, że w sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia – którym Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie sposób bowiem stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z podstawą prawną postanowienia organu I instancji – to jest art. 149 § 3 K.p.a. – wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Rozstrzygnięcie to stanowi konsekwencję stwierdzenia przesłanek formalnych uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego, nie jest poprzedzone badaniem przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem o ich istnieniu jeszcze nie przesądza. W świetle art. 149 § 2 K.p.a. nie ulega wątpliwości, że "postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy" ma miejsce później (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.09.1999 r., IV SA 2564/98, LEX nr 47856). Rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania przybiera formę postanowienia zarówno wtedy, gdy zostało zainicjowane żądaniem strony, jak i wtedy, gdy organ działa z urzędu. Rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania również przybiera formę postanowienia (art. 149 § 3 K.p.a.). Podstawy do jego wydania zachodzą wtedy, gdy organ ma do czynienia z żądaniem, o którym mowa w art. 147, i zarazem stwierdza, że brakuje choćby jednej z przesłanek formalnych warunkujących uruchomienie trybu wznowienia postępowania. Przesłanki formalne warunkujące uruchomienie trybu wznowienia postępowania kształtują się różnie w zależności od tego, czy ma ono nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. W obu przypadkach należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio K.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania (por. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 117 i n.). W przypadku gdy wznowienie postępowania ma nastąpić na żądanie strony podczas badania jego dopuszczalności dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.07.2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Zgodnie z art. 148 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Przepis ten nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.07.2012 r., I OSK 1025/11, LEX nr 1405616; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25.07.2012 r., I SA/Wa 2344/11, LEX nr 1225612). Dowiedzenie się o rozstrzygnięciu oznacza pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczyła decyzja, czy była to decyzja pozytywna bądź negatywna, czy też w inny sposób kończąca postępowanie. Wreszcie rozstrzygnięcie, jego treść, pozwala na subiektywną ocenę zasadności wniesienia podania o wznowienie postępowania decyzją tą zakończonego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 5.12.2012 r., II SA/Rz 768/12, LEX nr 1235546). W judykaturze i piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, że okoliczność dochowania tego terminu, którego bieg rozpoczyna się a tempore scientiae, jest – jako przedmiot dowodu – dość specyficzna. Jeżeli wnioskodawca twierdzi, że w określonym momencie dowiedział się o relewantnym zdarzeniu (przyczynie wznowienia, wydaniu decyzji), to na ogół kluczowe staje się pytanie, czy nie nastąpiło to wcześniej. Właściwie tylko pozytywną odpowiedź na to pytanie można wykazać podstawowymi środkami dowodowymi, odpowiedzi negatywnej – tj. tego, że ktoś odnośnej wiedzy wcześniej nie miał – w zasadzie udowodnić się nie da. Powoduje to, że przy weryfikacji dochowania terminu z art. 148 K.p.a. szczególnego znaczenia nabiera kompleksowa ocena wszystkich okoliczności sprawy oraz twierdzeń wnioskodawcy co do daty i okoliczności pozyskania istotnych informacji. Zanegowanie tych twierdzeń nie zawsze może sprowadzać się do konstatacji o ich niewykazaniu, częstokroć musi bazować na miarodajnym ustaleniu przez organ (tak jak w niniejszej sprawie), że wnioskodawca miał owe informacje wcześniej. Analizując akta administracyjne, w szczególności dokumentację przesłaną przy piśmie organu I instancji z 29.06.2022 r., skierowanym do Wojewody [...], (K-II-6 – K-II-8) nie budzi wątpliwość prawidłowość zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Mianowicie, w uzasadnieniu skierowanego do skarżących postanowienia z 11.05.2021 r. PINB wskazał, cyt.: "budowa czterech budynków mieszkalnych dwulokalowych prowadzona jest w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] r., znak [...]". W rozstrzygnięciu tym PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności ww. budowy. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotowe postanowienie zostało wydane z uwagi na wniosek skarżących o "wszczęcie postępowania w sprawie kontroli budowy na nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr A w [...]". Tym samym, jak trafnie zauważył organ II instancji, postanowieniem z 11.05.2021 r. PINB wskazał skarżącym numer i znak decyzji, na podstawie której prowadzono budowę na działce nr A, wydanej w postępowaniu, którego wznowienia obecnie się domagają. Skoro zatem wniosek skarżących o wznowienie postępowania został skierowany do Starosty [...] 6.06.2022 r., to wnioskodawcy – którzy dowiedzieli się o wydaniu ww. pozwolenia na budowę z postanowienia PINB z 11.05.2021 r. – nie zachowali terminu wynikającego z art. 148 K.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania, w którym wydano przedmiotowe pozwolenie na budowę, został bowiem złożony dopiero po upływie ponad roku od daty, w której skarżący dowiedzieli się o wydaniu pozwolenia na budowę. Nadmienić jednocześnie trzeba, że podstawa prawna powołana w złożonym wniosku o wznowienie zakreśla ramy prowadzonego w tym zakresie postępowania, prowadzącego do wydania postanowienia z art. 149 § 1 bądź § 3 K.p.a. W tym kontekście bez znaczenia pozostają podnoszone na etapie składania skargi do tut. Sądu zarzuty co do zachowania terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania w wyniku pojawienia się nowych okoliczności, nieznanych uprzednio skarżącym. Jest to bowiem zupełnie odmienna podstawa do wznowienia postępowania od wskazanej pierwotnie we wniosku z 6.06.2022r. (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), to jest art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.