II GSK 41/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt I SA/Rz 317/08 w sprawie ze skargi A.W. na postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia 28 stycznia 2008 r. nr 2/08 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R., 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z 9 października 2008r., sygn. akt I SA/Rz 317/08 - po rozpatrzeniu skargi A.W. na postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z [...] stycznia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie renty strukturalnej - uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że 20 sierpnia 2007 r. A.W. (zwana dalej również skarżącą) wystąpiła z wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej. Pismem z 12 września 2007 r. organ wezwał ją do usunięcia braków formalnych ww. wniosku w terminie 7 dni. Wezwanie zostało doręczone skarżącej w dniu 27 września 2007 r., termin do usunięcia braków bezskutecznie upłynął 4 października 2007 r. Skarżąca pismem z 3 października 2007 r., nadanym w UP w C. w dniu 5 października 2007 r., zwróciła się z prośbą o usprawiedliwienie jej nieobecności w siedzibie organu w dniu 4 października 2007 r., który był ostatnim dniem na uzupełnienie braków formalnych wniosku, uzasadniając to bardzo poważnymi chorobami. Wniosła również o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków do 15 października 2007 r. W odpowiedzi na powyższe Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Ł. wezwał skarżącą do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 3 października 2007 r. oraz pouczył ją o skutkach prawnych nieusunięcia braków formalnych w terminie oraz o zasadach przywracania terminu. W dniu 19 października 2007 r. skarżąca usunęła braki formalne wniosku o przyznanie renty strukturalnej oraz złożyła dwa wnioski o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych. Jako przyczynę uchybienia terminowi podała chorobę, załączając skierowanie do szpitala z 4 czerwca 2007 r. oraz skierowanie do szpitala z 17 października 2007 r. a nadto zaświadczenie lekarskie z 17 października 2007 r. z adnotacją, iż A.W. jest niezdolna do ciężkiej pracy fizycznej w gospodarstwie rolnym. Wskazała również na problemy związane z gazownią, zaistniałe w dniach 16 i 17 października 2009 r. Postanowieniem z [...] listopada 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Ł. odmówił skarżącej przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca nie spełniła wszystkich przesłanek wynikających z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. potrzebnych dla skutecznego przywrócenia terminu. Zdaniem organu nie uprawdopodobniła braku winy i nie uwiarygodniła, że wykazała się należytą dbałością o swoje interesy. Organ uznał, że przedstawione przez skarżącą dokumenty lekarskie nie wykazują, aby w okresie 28 września – 4 października 2007 r. przebywała w szpitalu bądź by jej choroba uniemożliwiała usunięcie braków wniosku. Stwierdzono, że przedłożone przez skarżącą dokumenty dotyczą okresu sprzed wezwania strony do usunięcia braków formalnych, a nawet sprzed złożenia wniosku o rentę strukturalną, bądź też okresu po upływie zakreślonego w wezwaniu terminu. Ponadto organ w uzasadnieniu postanowienia uznał, że adnotacja na zwolnieniu lekarskim z dnia 17 października 2007 r., iż Pani A.W. jest niezdolna do ciężkiej pracy fizycznej w gospodarstwie rolnym nie jest równoznaczna z tym, iż choroba strony jest tego rodzaju, iż uniemożliwiła jej stawiennictwo w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR. Organ zauważył, że skarżąca w dniach 20 sierpnia 2007 r., 15 października 2007 r. oraz w dniu 19 października 2007 r. stawiła się osobiście w Biurze Powiatowym w Ł. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podniósł też, że wskazywane przez stronę problemy związane z gazownią również miały miejsce po upływie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. postanowieniem z dnia 28 stycznia 2008 r. - wydanym na podstawie art. 144, art. 59 § 2 w zw. z art. 58 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie. Podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżąca przedstawionymi zaświadczeniami lekarskimi, skierowaniami oraz receptami nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, nie przedstawiła argumentacji na okoliczność należytej staranności, nie wykazała, aby w okresie, kiedy biegł zakreślony termin, nie mogła uzupełnić braków wniosku osobiście lub przez inną osobę. W skardze na powyższe postanowienie A.W. podniosła, że ma trudną sytuację rodzinną i zdrowotną. Twierdziła, że w okresie od 28 września do 4 października 2007 r. nastąpiło zaostrzenie jej dolegliwości, w wyniku czego nie miała możliwości uzupełnienia braków wniosku. Zarzuciła też złe traktowanie przez pracowników organu I instancji. Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że A.W. na rozprawie przedstawiła kserokopię skierowania do szpitala z 4 czerwca 2007 r., które to skierowanie było dwukrotnie przedłużane w dniu 24 lipca oraz 11 września 2007 r., a które wskazuje na zły stan zdrowia skarżącej we wrześniu 2007r. Sąd podniósł, że skierowanie to skarżąca przedstawiła organowi, jednakże - jak wynika z uzasadnień postanowień obu organów - nie było ono analizowane. Z tego względu według WSA ocena - odnośnie niewykazania przez skarżącą winy w nieuzupełnieniu braków formalnych wniosku w okresie od 27 września do 4 października 2007 r. - była niepełna i przedwczesna. Zważywszy powyższe Sąd I instancji stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 i 8 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Od ww. wyroku Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył orzeczenie w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w R.; domagał się też zasądzenia kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył prawo procesowe w art. 7 i 8 k.p.a. nie uwzględniając przy ocenie braku winy w nieuzupełnieniu braków formalnych wniosku o przyznanie renty strukturalnej skierowań do szpitala z dnia 4 czerwca 2007 r., przedłużanego w dniach 24 lipca 2007 r. oraz 11 września 2007 r., które wskazuje na zły stan zdrowia skarżącej. Kasator zarzucił także błędną wykładnię art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skierowanie do szpitala oraz jego przedłużenie nie było brane pod uwagę przez organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że skierowanie do szpitala z daty 4 czerwca 2007 r. było przedmiotem analizy i przywoływano je w uzasadnieniach wydanych postanowień. Organ stwierdził, że w okresie, który skarżąca miała na uzupełnienie braków wniosku, nie korzystała ze zwolnienia lekarskiego, a nawet gdyby przebywała na takim zwolnieniu, nie byłoby to potwierdzeniem braku jej winy w uchybieniu terminowi. Zwolnienie lekarskie nie wyklucza bowiem możliwości dokonania czynności osobiście lub wyręczając się inną osobą. Wobec tego - w ocenie organu - nie można mówić, aby skarżąca wykazała, że dołożyła należytej staranności przy uzupełnieniu braków formalnych w terminie i że spełniła przesłankę wynikającą z art. 58 k.p.a. tj, że uprawdopodobniła brak swej winy w uchybieniu terminu. Według autora skargi kasacyjnej z akt sprawy wynika, iż organ informował stronę, jakich czynności winna dokonać w celu przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej. W świetle zatem art. 7 i 8 k.p.a. nie można skutecznie postawić organom zarzutu, iż nie podejmowały wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie słuszny interes skarżącej, i aby naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.W. wniosła o jej oddalenie. Opisała swoją sytuację zdrowotną oraz rodzinną i twierdziła, że mieszka sama. Przy piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 23 września 2009 r. skarżąca przesłała szereg dokumentów lekarskich z lat 2002 -2007 na okoliczność jej stanu zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie stwierdził bowiem, że organy dopuściły się naruszenia prawa, a to art. 7 i 8 k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, iż art. 7 k.p.a. stanowi, że "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Zawarta w ww. przepisie zasada strzeżenia praworządności oznacza obowiązek przestrzegania prawa, co w niniejszej sprawie sprowadza się do obowiązku prawidłowej wykładni i zastosowania art. 58 k.p.a., odpowiedniego do okoliczności faktycznych sprawy. Przewidziany cytowanym art. 7 k.p.a. wymóg podejmowania przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy wyraża zasadę prawdy obiektywnej, tj. zasadę pozostającą w ścisłym związku z ciężarem dowodu, spoczywającym w postępowaniu administracyjnym na organie. Zwrócenia uwagi wymaga jednakże, że w przypadku przewidzianego art. 58 k.p.a. wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej ciężar dowodu uregulowany został odmiennie. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. "W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy." Poza sporem uprawdopodobnienie nie musi dawać pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. Uprawdopodobnienie jest więc środkiem zastępczym dowodu, co oczywiście nie oznacza, że strona na poparcie swych twierdzeń nie może zgłaszać wniosków dowodowych. Jednakże zarówno przedstawione przez stronę domagającą się przywrócenia terminu argumenty jak też ewentualnie przedłożone przez nią dowody muszą być przekonujące na tyle by mogły stworzyć w świadomości organu orzekającego przekonanie (mniejsze lub większe) o prawdopodobieństwie i wiarygodności wskazywanych przez stronę okoliczności. W świetle treści cytowanego przepisu nie powinno budzić wątpliwości, że prawidłową jest taka jego wykładnia, zgodnie z którą to osoba zainteresowana przywróceniem terminu winna uprawdopodobnić zaistnienie niezawinionych przez nią okoliczności, które uniemożliwiły jej dochowanie terminu. Tym samym ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa na wnioskodawcy. Bezsprzecznie ocena przez organ czy argumentacja strony oraz przedstawione dla jej wsparcia okoliczności i ewentualne dowody stanowią uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu nie może być dowolna. Stosownie do treści art. 80 k.p.a. - regulującego zasadę swobodnej oceny dowodów - ocena ta winna być oparta na podstawie całokształtu materiału sprawy. W rozpatrywanym przypadku jednakże uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie uzasadniają przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym nie poddano analizie całokształtu materiału dowodowego. Organy stwierdziły, że oferowane przez stronę dowody nie dotyczą okresu, w którym biegł uchybiony termin a nadto nie wykazują by stan zdrowia skarżącej uniemożliwiał uzupełnienie w terminie braków osobiście przez nią lub przy skorzystaniu z pomocy innych osób, m.in. w oparciu o skierowanie do szpitala z dnia 4 czerwca 2007r., na którym to poczyniono adnotacje o dwukrotny jego przedłużeniu. Odrębną sprawa jest zaś to czy powyższa ocena - odnośnie niewykazania przez skarżącą braku winy w uchybieniu terminu, o przywrócenie którego wnioskowała - mieści się w granicach swobodnej oceny z punktu widzenia prawidłowości rozumowania, logiki i zasad doświadczenia życiowego jak i czy znalazło to należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Do tych kwestii jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się, nie podważał prawidłowości zastosowania przez organy art. 80 k.p.a. czy art. 107 § 3 k.p.a. Dodać też trzeba, że kolejna zasada zawarta w treści objętego zarzutami skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a. – tj. zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – odnosi się do interesu godnego ochrony, zatem nie stojącego w sprzeczności z prawem czy zasadami współżycia społecznego. Nie ulega wątpliwości, że w interesie strony domagającej się przywrócenie terminu leży uwzględnienie jej wniosku, jednakże – jak wskazuje przytoczony wyżej art. 58 kpa – przesłanką przywrócenia terminu nie jest interes strony, przesłanką pozytywnego załatwienia wniosku jest wyłącznie uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Tym samym przywrócenie terminu mimo niespełnienia wymogów z art. 58 pozostawałoby w sprzeczności z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wadliwie dopatrzył się też naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli". Według składu orzekającego w okolicznościach sprawy nie było podstaw do stwierdzenia, że zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa uchybiono. Zwrócenia uwagi w tym zakresie wymaga wyczerpujące pouczenie o czynnościach, jakie strona powinna dokonać by można było przywrócić termin do dokonania czynności procesowej. W świetle tego, co wyżej powiedziano zarzut skargi kasacyjnej - że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, wadliwie przyjmując, iż organ dopuścił się naruszeń prawa procesowego a to art. 7 i 8 k.p.a. - okazał się uzasadniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA wziął w tym zakresie pod uwagę wskazywaną przez stronę sytuację życiową skarżącej.