II OSK 1633/20

SENTENCJA Dnia 13 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 116/19 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 16 października 2019 r., VII SA/Wa 116/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi M.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 23 lutego 2018 r. Urząd Miasta Stołecznego [...] Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Ochrony Krajobrazu Miasta zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) o zbadanie legalności kiosku handlowego usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W wyroku przytoczono dalej, że organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że na terenie przedmiotowej działki zlokalizowany jest kiosk handlowy o wymiarach ok. 3,0 m x 7,0 m (wymiar zewnętrzny). Wejście znajduje się od ul. [...] (dodatkowe służbowe wyjście na tyłach kiosku), przed nim zostały wylane betonowe schodki z barierką. Kiosk typu kontener blaszany, posadowiony został na płytach betonowych. Wewnątrz obiektu dokonano podziału ściankami działowymi na część "sklepowo-handlową", zlokalizowano przedsionek wejścia służbowego tylnego oraz pomieszczenie gospodarcze. Kiosk zasilany jest w energię elektryczną. Organ powiatowy ustalił, że wiosną 2013 r. istniejący wcześniej w tym samym miejscu kiosk drewniany został usunięty, a na jego miejscu postawiony został przedmiotowy kiosk typu kontenerowego. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że zawiadomieniem poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w efekcie którego PINB decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. (decyzja I instancji) nakazał M.M. rozbiórkę ww. kiosku handlowego, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332 ze zm.; dalej "uPb") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.; "K.p.a."). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł art. 48 uPb odnoszący się do samowolnie realizowanych obiektów budowlanych, przed przystąpieniem do robót budowlanych inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, a w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 48 ust. 2 uPb, które umożliwiałyby doprowadzenie do zgodności istniejącego obiektu z prawem (tzw. legalizacji). Obiekt narusza ustalenia przepisów prawa miejscowego – uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego [...] z [...] października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przyskarpowych w rejonie ul. [...] część I (MPZP lub plan). Organ I instancji przyjął, że kiosk zlokalizowany jest na terenach oznaczonych w MPZP symbolem 6 MW (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego) i 3 KD-D (tereny dróg publicznych). Zgodnie z § 8 ust. 1 planu "zakazuje się sytuowania kiosków na obszarze planu, z wyjątkiem terenów przeznaczonych pod drogi publiczne, oznaczonych w planie symbolami: 1.KD-L, 2.1.KD-L". Obiekt znajduje się na terenie 6MW i 3 KD-D, czyli terenie nieobjętym wyjątkiem od ogólnej reguły – zakazu lokalizowania tego rodzaju obiektów. Ponadto kiosk zlokalizowany jest poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. M.M. złożył odwołanie od powyższej decyzji nakazowej, w którym wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie orzeczenie o obowiązku zalegalizowania ww. obiektu. Po rozpatrzeniu odwołania, MWINB powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję PINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 uPb (Dz. U. 2018, poz. 1202). MWINB w motywach swego orzeczenia wyjaśnił, że organ powiatowy podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Wskazano, że w odwołaniu została zawarta informacja o nabyciu przedmiotowego pawilonu handlowego przez odwołującego się w 2015 r., w związku z informacją o lokalizacji obiektu trwającej ponad 10 lat. Odwołujący się przyznał przy tym, że według jego wiedzy obiekt w obecnym kształcie został zrealizowany w 2013 r. W ocenie MWINB organ powiatowy słusznie zakwalifikował kiosk jako wymagający decyzji o pozwoleniu na budowę, obiekty kontenerowe są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 5 uPb i ich budowa nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy są przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i w celu ich wykonania. W przedmiotowej sprawie kontener spełnia funkcje kiosku handlowego. Takie kioski są kwalifikowane jako tymczasowe obiekty budowlane, które w myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 uPb wymagają dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jeśli jednak obiekt tego rodzaju powstanie w warunkach samowoli budowlanej i jest usytuowany w tym samym miejscu dłużej niż przez 180 dni, wówczas zastosowanie znajduje tryb ujęty w art. 48 uPb. Ponieważ wymóg uzyskania pozwolenia na budowę nie został spełniony, MWINB uznał, że kiosk został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 uPb. Zdaniem organu odwoławczego realizacja przedmiotowego pawilonu na terenie działki nr ewid. [...] jest niezgodna z przepisami MPZP. W związku z tym, w ocenie organu II instancji, nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M.M. złożył skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W ocenie skarżącego nie zebrano oraz nie rozważono całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało błędnym uznaniem, że kiosk handlowy został ustawiony w ramach samowoli budowlanej, wbrew ustaleniom MPZP. Odpowiadając na ww. skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że wbrew opinii organów nadzoru budowlanego regulacje prawne mające zastosowanie do przedmiotowego kiosku nie są w pełni jednoznaczne, dochodząc przy tym do wniosku, że przeprowadzone postępowanie było wadliwe. Zdaniem tegoż sądu wziąć pod uwagę należy, że obecny kiosk jest obiektem kontenerowym, a nie konstrukcją posadowioną na fundamentach i w sposób strukturalny z nimi związaną. Sąd wojewódzki wywodził, że naturą kontenera jest możliwość jego przenoszenia w całości bez potrzeby rozbiórki. W tym sensie zastosowanie do przedmiotowego obiektu art. 48 uPb może okazać się nietrafne. W kwestii legalności tego obiektu budowlanego sąd pierwszej instancji wskazał, że PINB nie wziął pod uwagę § 26 ust. 2 pkt 1 MPZP, który dla terenu 6.MW (teren lokalizacji przedmiotowego kiosku) przewiduje, że "dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy oraz wymiany". Na ten przepis zwróciła również uwagę Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", Administracja Osiedla "[...]", która w piśmie skierowanym do skarżącego wskazała powyższy warunek zabudowy terenu oznaczonego jako 6 MW. Sąd wojewódzki stwierdził dalej, że organ I instancji nie wykazał w sposób przekonujący, że utrzymanie obecnie istniejącego kiosku w miejscu jego lokalizacji jest sprzeczne z ustaleniami MPZP. Ustalając moment powstania kiosku organ administracji przyjął, że został ustawiony w aktualnym położeniu w 2013 r., ale uczyniono to w następstwie rozbiórki, najprawdopodobniej samowolnej, wcześniej istniejącego kiosku drewnianego. Nie ustalono natomiast, kiedy w tym miejscu zrealizowany został pierwotny kiosk. Okoliczność ta w ocenie sądu pierwszej instancji ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż obowiązujący MPZP został uchwalony w 2010 r. Nie wiadomo wobec tego, czy przepisy poprzedniego planu dopuszczały lokalizację kiosków i czy przewidywały również dopuszczalność wcześniejszej zabudowy. Zdaniem tegoż sądu nie ustalono więc, czy drewniany kiosk powstał samowolnie, a jeśli nawet tak, to czy był sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego. Konsekwentnie nie zostało rozstrzygnięte, czy do kiosku kontenerowego zainstalowanego w 2013 r. należy stosować zasadę wyrażoną w § 26 ust. 2 pkt 1 MPZP o dopuszczalności zachowania i prawie przebudowy oraz wymiany zabudowy dotychczas istniejącej. W opinii sądu pierwszej instancji nieprawidłowość postępowania prowadzonego przez organy obu instancji polegała także na podjęciu arbitralnego rozstrzygnięcia po zgromadzeniu materiału dowodowego uznanego za wystarczający. Zdaniem tegoż sądu po dwukrotnym przeprowadzeniu oględzin w miejscu lokalizacji przedmiotowego kiosku, ustaleniu wymiarów wewnętrznych i zewnętrznych kiosku organ I instancji nie powinien ograniczyć się do zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami, lecz powinien rozważyć wspólnie ze stroną, choćby przez wezwanie jej do złożenia dodatkowych wyjaśnień, czy istnieją jednak możliwości doprowadzenia do zgodności istniejącego kiosku kontenerowego z MPZP. WSA w Warszawie stwierdził, że nie przesądza o dopuszczalności legalnego istnienia obecnego kiosku kontenerowego, wskazał jednak, że postępowanie organów nadzoru budowlanego zostało przeprowadzone ze zbytnim pośpiechem i wydane rozstrzygnięcia mogą być uznane za przedwczesne. WSA w Warszawie eksponował w dalszych wywodach znaczenie zasady ochrony zaufania obywateli do państwa z art. 8 § 1 K.p.a., uzupełnioną wytyczną kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania dochodząc do wniosku, że tym standardom nie sprostały organy właściwe w sprawie. Nie odniesiono się do faktu wskazywanego przez skarżącego, a mianowicie że w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego kiosku kontenerowego zlokalizowano tzw. paczkomat. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji zalecił, aby organy miały na uwadze przedstawione w motywach wyroku uwagi i dokonały ponownie oceny zgodności istniejącego kontenerowego obiektu handlowego z przepisami MPZP, a także dopuszczalności prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł MWINB. Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) działający w imieniu MWINB pełnomocnik zaskarżył w całości ww. wyrok sądu wojewódzkiego, zarzucając mu: - na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 48 ust. 2 uPb poprzez błędną wykładnię uznając, że w przypadku ustalenia, że sporny obiekt został wykonany z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to organ powiatowy powinien rozważyć wspólnie ze stroną, czy istnieją możliwości doprowadzenia do zgodności istniejącego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego celem umożliwienia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, podczas gdy treść w/w przepisu nie zawiera takiej możliwości; 2. "art. 26 ust. 2 pkt 1" MPZP poprzez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy stan faktyczny prawidłowo ustalony przez organy nadzoru budowlanego nie uzasadniał jego zastosowania; - na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. (Dz. U. 2020, poz. 256) oraz art. 8 i 9 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 uPb i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 16, § 8 ust. 1 i 2, § 26 ust. 1 pkt 4, § 40 ust. 3 pkt 6 MPZP, przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, co skutkowało wydaniem wyroku uwzględniającego skargę oraz przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów, ze zbędnym pośpiechem, a rozstrzygnięcia zostały wydane przedwcześnie, podczas gdy organy w sposób właściwy i zgodny z przepisami prawa przeprowadziły postępowanie administracyjne kwalifikując w/w kiosk jako obiekt budowlany, na budowę którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę oraz że został wykonany z naruszeniem przepisów MPZP, a zatem brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 uPb; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 i 9 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 uPb i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 16, § 8 ust. 1 i 2, 26 ust. 1 pkt 4, § 40 ust. 3 pkt 6 MPZP, poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia faktycznego i uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami; 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 188 Ppsa skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. W przypadku uznania, iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 188 Ppsa, na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W razie uznania, że wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 Ppsa wnosi o stwierdzenie, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe i o jego zmianę. Na podstawie art. 203 Ppsa MWINB wnosi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 182 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokonano rekapitulacji stanowiska sądu wojewódzkiego w zaskarżonym wyroku, następnie rozwinięto powyżej przywołane podstawy kasacyjne. Zdaniem MWINB brak było podstaw do zastosowania w sprawie "zapisów" § 26 ust. 2 pkt 1 MPZP. Strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z sądem, że terenem lokalizacji przedmiotowego kiosku jest wyłącznie obszar oznaczony w w/w planie jako "6.MN", podnosząc iż kiosk został usytuowany częściowo na terenie oznaczonym symbolem 6.MW oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem 3 KD-D. Organ eksponuje, że z uwagi na to, że sporny kiosk jest usytuowany w części na terenie oznaczonym symbolem 3 KD-D jest niezgodny z przepisami prawa, jego zdaniem brak było podstaw do wzięcia pod uwagę przepisu "art. 26 ust. 2 pkt 1 mpzp". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 Ppsa przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa). A. Przywołany w skardze kasacyjnej organu odwoławczego przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem ma on charakter ogólny i wynikowy, określając oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę uwzględniono na podstawie w/w przepisu, powinna wskazać konkretne przepisy postępowania, którym – wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji – nie uchybiły organy, a które to uchybienia dostrzec miał wadliwie ten sąd. W dalszej kolejności winna przekonać Sąd Naczelny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ nie były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. B. Oceniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa należy mieć na względzie, że z cyt. przepisu wynika, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego i przepisów procedury w stopniu, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Nie oznacza to, że wszystkie motywy meriti, które wyłuszczono w zaskarżonym wyroku w ocenie składu orzekającego tego Sądu zasługują na akceptację, ale nie jest tak, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 Ppsa. Z tych względów zarzut naruszenia cyt. przepisu nie jest trafny, jak również nie jest trafny zarzut jego naruszenia w powiązaniu z art. 151 Ppsa, którego sąd pierwszej instancji nie stosował, trafnie – co do zasady – uwzględniając skargę. C. Istota sprawy, w ocenie Sądu Naczelnego, sprowadza się do zasadności przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że w sprawie organy nadzoru budowlanego wydając decyzję nakazu rozbiórki przedmiotu postępowania – kiosku handlowego – nie rozważyły kwestii dotyczących legalności zrealizowania uprzednio w tym miejscu drewnianego kiosku handlowego istniejącego w dacie uchwalenia MPZP oraz kwalifikacji wymiany tego kiosku na obiekt objęty przedmiotem postępowania, w aspekcie treści MPZP. W tym aspekcie uznać wypadnie, że zaskarżony wyrok – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. Naczelny Sad Administracyjny wszak oddala skargę kasacyjną nie tylko, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (por. art. 184 Ppsa), taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny skuteczności wniesionej skargi kasacyjnej węzłowe znaczenie mają zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd wojewódzki – nie kwestionując zasadniczych ustaleń faktycznych dotyczących samowolnego ustawienia kiosku o budowie kontenerowej w 2013 r., w miejsce istniejące uprzednio kiosku drewnianego – doszedł do przekonania, że w sprawie nie wzięto pod rozwagę treści § 26 ust. 2 pkt 1 MPZP, dopuszczającego dla terenu 6 MW (teren lokalizacji przedmiotowego kiosku) "zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy oraz wymiany". Tymczasem w skardze kasacyjnej (s. 8) podnosząc, że "zapis" ten dotyczy terenu oznaczonego "6 MN" (stwierdzenie oczywiście omyłkowe, w przepisach MPZP brak takiego konturu, z kontekstu środka zaskarżenia wynika, że chodzi o kontur "6 MW" – uwaga Sądu) organ wojewódzki wywodzi, że ustalenie to nie dotyczy każdej zabudowy istniejącej na danym terenie i za taką zabudowę nie można uznać spornego kiosku, który powstał w 2013 r. Zdaniem MWINB "usunięcie poprzednio istniejącego kiosku drewnianego i usytuowanie kiosku kontenerowego nie stanowi jego wymiany, ani kontynuacji istnienia" (s. 5 skargi kasacyjnej). Stwierdzenie to nie zostało poparte – w kontekście treści § 26 ust. 2 pkt 1 MPZP – żadną argumentacją merytoryczną, poza ograniczeniem się że inwestor nie uzyskał na takie roboty budowlane stosownego pozwolenia (co jest bezsporne – uwaga Sądu). W ocenie Sądu podzielić wypadnie jednak to stanowisko sądu wojewódzkiego, gdzie z góry nie wykluczono, aby takie działanie podjęte w 2013 r. nie mogło mieścić się w pojęciu "wymiany" dotychczasowego obiektu budowlanego (kiosku drewnianego) na obiekt o tożsamym przeznaczeniu, ale o kontenerowej budowie. Samo stwierdzenie faktu popełnienia przez ówczesnego inwestora w 2013 r. samowoli budowlanej nie wyklucza ziszczenia się w takim działaniu "wymiany" dotychczasowego obiektu budowlanego na obiekt o tożsamym przeznaczeniu, lecz odmiennej konstrukcji. Chybione są przy tym rozważania sądu pierwszej instancji, jakoby "natura kontenera" i możliwość jego przenoszenia dawać miała podstawy do podawania w wątpliwość zastosowanie w stosunku do obiektu będącego przedmiotem postępowania, regulacji z art. 48 uPb. Charakter tego obiektu, jego konstrukcja i przeznaczenie, nie negując ustawienia kiosku na płytach betonowych, to iż konstrukcja umożliwia opieranie się czynnikom zewnętrznym, dowodzi że jest to obiekt budowlany trwale związany z gruntem, a jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. D. W dalszych wywodach MWINB zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzono, że kwestia istniejącego w tym miejscu kiosku drewnianego pozostaje bez wpływu na wynik tej sprawy, nowy kiosk jest obiektem odrębnym od istniejącego uprzednio kiosku drewnianego, a to z kolei ma prowadzić do tezy, wedle której ustalenia legalności pierwotnie istniejącego kiosku drewnianego mają być relewantne dla wyniku prowadzonego przez organy postępowania. W tym aspekcie przyjdzie uznać za zasługującą na wsparcie argumentację sądu a quo w zakresie zastosowania i wykładni § 26 ust. 2 pkt 1 MPZP (a nie jak oczywiście omyłkowo w podstawie kasacyjnej wskazano – "art. 26 ust. 2 pkt 1" – uwaga Sądu). Z cyt. przepisu wyniku, że prawodawca lokalny dla terenów oznaczonych na rysunku MPZP konturem 6 MW przewidział regulację, w treści której ich przeznaczenie zawiera następującą normę – "dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy oraz wymiany". Niesporne jest, że w chwili uchwalania MPZP (2010 r.) w tym samym miejscu istniał kiosk handlowy konstrukcji drewnianej. Nie jest także sporne, że w 2013 r. zamiast kiosku drewnianego ustawiono obecnie istniejący obiekt typu kontenerowego. Z tych względów co do reguły rację ma sąd pierwszej instancji, że należało – przed jednoznacznym stwierdzeniem niedopuszczalności legalizacji powstałej samowoli budowlanej, wyjaśnić legalność istniejącego uprzednio kiosku drewnianego. W szczególności znaczenie ma zaś to, czy działanie poprzedniego właściciela aktualnie istniejącego kiosku nie było "wymianą" dotychczasowego obiektu na aktualnie istniejący. Wywody skargi kasacyjnej, jakoby ustalenia odnośnie poprzedniego obiektu nie mają żadnego znaczenia w sprawie, w kontekście treści § 26 ust. 2 pkt 1 MPZP, charakteru obu tych obiektów (kioski handlowe), nie zasługują na uwzględnienie. E. Z powyższych względów nie można było uznać za trafne zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., skoro niezbędnych ustaleń faktycznych w kontekście treści § 26 ust. 2 pkt 1 MPZP organy nie poczyniły. Nie można przeto skutecznie zarzucać sądowi pierwszej instancji nietrafności wywodu, że nakaz rozbiórki został wydany przedwcześnie, skoro sąd ten zastrzegał się, że nie przesądza o legalności istniejącego kiosku handlowego (por. s. 8 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 116/19), a organy nadzoru budowlanego wadliwie nie zgromadziły niezbędnego materiału dowodowego odnośnie wykluczenia objęcia aktualnie istniejącego kiosku handlowego normą przewidzianą w cyt. powyżej przepisie prawa miejscowego (a nie "zapisie" – uwaga Sądu). Trafnie przy tym w samej skardze kasacyjnej (s. 7) wskazuje się, że decyzja o nakazie rozbiórki obiektu może być podjęta dopiero wówczas, gdy brak jest możliwości prawnych legalizacji dotychczasowej samowoli. F. Konsekwencją dotychczasowych wywodów jest to, że w ocenie Sądu nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z przepisami § 2 ust. 1 pkt 16, § 8 ust. 1 i 2, § 40 ust. 3 pkt 6 MPZP. Gdy idzie o przywołane w tym miejscu przepisy MPZP, to odnoszą się one do: ustalenia definicyjnego w planie pojęcia "kiosku", zakazu sytuowania kiosków na obszarze objętym MPZP z oznaczonymi wyjątkami oraz przeznaczenia planistycznego konturu "3.KD-D". Rzecz w tym, że są to przepisy prawa materialnego, zatem ich naruszenie należało podnosić w podstawach kasacyjnych sformułowanych na zasadzie art. 173 pkt 1 Ppsa. Powyższe przepisy MPZP zostały przywołane wyłącznie w kontekście zarzucania sądowi pierwszej instancji błędnego – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – przyjęcia braku poczynienia przez organy nadzoru budowlanego niezbędnych ustaleń faktycznych, aby wykluczyć dopuszczalność potencjalnej legalizacji istniejącego kiosku. Ta zaś kwestia została uprzednio oceniona jako właściwie rozstrzygnięta przez sąd pierwszej instancji. G. Zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z "§ 26 ust. 1 pkt 4" MPZP nie sposób rozpoznać, skoro takiego przepisu we wskazanym akcie prawa miejscowego brak. § 26 ust. 1 MPZP dzieli się na dwa punkty, a z danych zawartych w powszechnie dostępnym publikatorze aktów prawa miejscowego Województwa Mazowieckiego wynika, że przepisy tego planu nie były poddawane od chwili jego uchwalenia żadnym zmianom. H. Podstawy kasacyjnej ujmującej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 9 K.p.a. wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa nie uzasadniono, przeto zarzut ten nie poddaje się kontroli Sądu. I. Co się tyczy przywołanego w podstawie kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 K.p.a., sprecyzowanego w uzasadnieniu środka odwoławczego, iż chodzi o przepis art. 8 § 1 K.p.a., to zarzut ten jest usprawiedliwiony w oznaczonym zakresie. WSA w Warszawie w motywach swego wyroku dopatrzył się braku spełnienia standardu proceduralnego ustanowionego w art. 8 § 1 K.p.a. przez to m. in., że organy nie odniosły się do podnoszonych przez skarżącego argumentów odnośnie nierównego traktowania jego – właściciela przedmiotowego kiosku – oraz firmy kurierskiej w aspekcie zlokalizowanego nieopodal tzw. paczkomatu. Rzecz w tym, że brak odniesienia się do tej argumentacji odwołania, w której podnoszono istnienie tzw. placyku usług osiedlowych nie miałoby znaczenia dla wyniku postępowania, gdy idzie o obiekt paczkomatu. Trafnie w tym zakresie skarżący kasacyjnie organ podnosi różnice między tym obiektem a przedmiotowym kioskiem, gdy idzie o ich kwantyfikowanie w rozumieniu przepisów budowlanych. J. Słuszny jest zarzut błędnej wykładni art. 48 ust. 2 uPb w tym zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji czynił rozważania dotyczące możliwości poczynienia przez organ wspólnie ze stroną rozważań, poprzez wezwanie do złożenia przez nią dodatkowych wyjaśnień w celu doprowadzenia istniejącego kiosku kontenerowego do zgodności z MPZP. Trafnie organ wojewódzki wskazuje, że norma zawarta w art. 48 ust. 2 uPb nie uzależnia dopuszczalności zastosowania tzw. legalizacji samowoli budowlanej od elementów tak rozumianego przez sąd wojewódzki współdziałania organu nadzoru budowalnego ze stroną, ale od ewentualnej zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dodać wypadnie, że pozbawione znaczenia są hipotetyczne rozważania sądu pierwszej instancji odnośnie ewentualnego zwiększenia powierzchni użytkowej przedmiotowego obiektu po to, aby spełnić wymogi przepisów MPZP (s. 8 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 116/19). K. Trafność części zarzutów kasacyjnych – wyłuszczonych w pkt I. oraz J. niniejszego uzasadnienia, nie mogła prowadzić – z uprzednio przywołanych powodów, do uwzględnia skargi kasacyjnej, przeto podlegała ona oddaleniu (art. 184 Ppsa). L. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji raz jeszcze rozpozna sprawę, uwzględniając ocenę wyrażoną w niniejszym wyroku w tym aspekcie, w którym oceniono wyrok sądu pierwszej instancji za wydany w części z błędnym uzasadnieniem.