II OSK 1729/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2003/02 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2003/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził na rzecz skarżącego od organu odwoławczego zwrot kosztów postępowania sądowego. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta S.-K., po rozpatrzeniu wniosku E. i R. K., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowo-usługowego z częścią mieszkalną o zadaszenie oraz na budowie dojścia z kostki brukowej na działkach o nr geod. [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w S.-K.. W uzasadnieniu stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. W takiej natomiast sytuacji, stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie upoważnia bowiem do realizacji inwestycji, lecz stanowi jedynie podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Na etapie pozwolenia na budowę inwestor powinien natomiast przedłożyć projekt uwzględniający szczegółowe usytuowanie planowanej inwestycji, która musi być zaprojektowana i zrealizowana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości zabudowy i korzystania z działek sąsiednich. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił, że sankcjonuje ona samowolę budowlaną inwestora. Podniósł ponadto, iż projektowana inwestycja zakłóci ciąg komunikacyjny do jego pawilonu i naruszy zasadę dostępu do drogi publicznej. Zaskarżoną decyzją, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, powtórzył ustalenia dokonane przez ten organ i stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy brak jest podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Wyjaśnił również, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie mają znaczenia dla rozparzenia sprawy, gdyż podnoszone w nim kwestie nie są badane na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze na decyzję organu odwoławczego, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący powtórzył zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Stwierdził ponadto, że fakt popełnienia samowoli budowlanej przez inwestorów nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zarzuty zgłoszone w skardze są niezasadne. Nie będąc jednak nimi związany, stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, iż w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, skarga podlega rozpoznaniu przez ten Sąd na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał natomiast, że w świetle art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Wniosek taki powinien zawierać m.in. określenie: granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu oraz funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I instancji zauważył, że we wniosku z dnia [...], dotyczącym rozbudowy pawilonu handlowo-usługowego o wiatrołap oraz budowy dojścia z kostki od ul. [...] i podpisanym przez oboje inwestorów, nie wskazano działek, na których zaplanowano przedmiotową inwestycję. Z kolei pismo z dnia [...], zatytułowane "Wyjaśnienie", a będące w istocie zmianą pierwotnego wniosku, podpisane zostało jedynie przez R. K.. W piśmie tym sprecyzowano, że planowana inwestycja ma polegać na wykonaniu zadaszenia, lecz nie wskazano jednocześnie granic objętego nią terenu, co sprawia, że wniosek w tej części nie odpowiada przedstawionym wyżej wymogom wynikającym z art. 41 powołanej ustawy. W drugiej części wniosku podano, że dojście do pawilonu jest planowane na działce nr [...] i [...]. Tymczasem w decyzji określono, że inwestycja obejmuje działki nr [...], [...], [...] i [...]. Powyższe oznacza natomiast, że treścią decyzji objęto teren większy od wskazanego we wniosku, co również stanowi naruszenie art. 41 powołanej ustawy. W konsekwencji, Sąd I instancji uwzględnił skargę w związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej, wskazał naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, iż treścią decyzji objęto większy teren niż wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ odwoławczy stwierdził, że Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, w jakich doszło do złożenia przez inwestora pisma z dnia [...]. Zauważył, iż w piśmie tym, wniesionym w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, inwestor wyjaśnił, że inwestycja polegać ma na wykonaniu zadaszenia, którego budowa nad wejściem jest, w ocenie organu odwoławczego, równoznaczna z budową wiatrołapu, oraz obejścia z kostki brukowej do istniejącego pawilonu. Orientacyjne usytuowanie inwestycji pokazano na załączniku graficznym do wniosku, wykorzystanym następnie jako załącznik graficzny do decyzji. W liniach rozgraniczających teren inwestycji znajdowały się działki nr [...], [...], [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego to, że w drugiej części wniosku wskazano, że dojście do pawilonu planowane jest na działkach nr [...] i [...] oznacza, że tylko ten zakres inwestycji planowany jest na tych działkach. Nie jest to natomiast teren całej inwestycji, jak bezzasadne oceniono w zaskarżonym wyroku. Oprócz budowy dojścia z kostki brukowej na działkach [...] i [...], planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje bowiem także rozbudowę pawilonu o zadaszenie na działkach nr [...] i [...]. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy, w tym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], doprecyzowanym następnie w dniu [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, wnosząc o jej odrzucenie, powołał się na uciążliwości związane z wybudowanymi w pobliżu pawilonów, których właścicielami są m.in. inwestorzy, budowlami betonowymi. Podniósł, iż w jego ocenie wniosek o uzyskanie zgody na ich zadaszenie jest próbą legalizacji samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Podstawę, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwioną. Zauważyć należy, iż skarga kasacyjna, złożona w rozpoznawanej sprawie, oparta została wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach tej podstawy, organ odwoławczy podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). W jej uzasadnieniu wskazał, iż niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegało na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu objęto większy teren niż wskazany we wniosku, a błąd ten był konsekwencją braku uwzględnienia przez Sąd wszystkich, przytoczonych w skardze kasacyjnej, okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Mając na uwadze treść uzasadnienia przedmiotowej podstawy kasacyjnej, stwierdzić należy, iż opiera się ona w istocie na podważeniu stanu faktycznego, przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przyczyną niewłaściwego zastosowania art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest bowiem, w ocenie organu odwoławczego, błędne ustalenie przez Sąd zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co doprowadziło do błędnego uznania, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem wskazanego przepisu. Skarga kasacyjna oparta na tak sformułowanej podstawie nie może okazać się skuteczna. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być bowiem skutecznie uzasadniony próbą zwalczania dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Próba taka mogłaby okazać się skuteczna wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak zarzutu opartego na tej podstawie pozbawia natomiast Naczelny Sąd Administracyjny możliwości rozważenia jego zasadności (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 377/05; z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06). Wskazać należy, iż niewłaściwe zastosowanie prawa, czyli tzw. błąd w subsumcji, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada lub nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Powyższe oznacza, że błędne zastosowanie, czy też niezastosowanie, przepisów prawa materialnego każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny, przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, związany jest ustaleniami faktycznymi dokonanymi w zaskarżonym wyroku. Wnoszący skargę może zakwestionować te ustalenia, jednakże powinien wówczas, jak już wskazano wyżej, oprzeć skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowego. W niniejszej sprawie, stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie został przez organ odwoławczy skutecznie podważony. W konsekwencji, zarzut naruszenia prawa materialnego, oparty na odmiennych ustaleniach co do zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uznać należy za bezskuteczny. Nie można bowiem w sposób skuteczny postawić zarzutu niewłaściwego zastosowania normy prawa materialnego, gdy z uzasadnienia podstawy kasacyjnej, opartej na tym zarzucie, wynika, że wadliwie ustalone zostały okoliczności stanu faktycznego, których jednak wnoszący skargę skutecznie nie zakwestionował (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt I FSK 130/05; z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 507/05). Niezależnie od powyższego, jedynie na marginesie zauważyć jednak należy, iż w oparciu o akta niniejszej sprawy można stwierdzić bezspornie, że we wniosku inwestorów z dnia [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowo-usługowego z częścią mieszkalną o wiatrołap oraz budowie dojścia z kostki od ul. [...] brak jest w ogóle oznaczenia działek, na jakich planowana jest przedmiotowa inwestycja. W piśmie inwestora z dnia [...], w którym zmienił on zakres pierwotnego wniosku wskazując, iż przedmiotowa inwestycja ma polegać nie na budowie wiatrołapu, lecz samego zadaszenia, wskazano jedynie działki na jakich ma być realizowana budowa dojścia z kostki brukowej. Z treści tego pisma, nazwanego wyjaśnieniami, nie wynika natomiast, aby został złożony wraz z nim załącznik graficzny, określający granice terenu objętego zmodyfikowanym wnioskiem. W konsekwencji ustalenia Sądu I instancji co do stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy za prawidłowe. Przeprowadzenia dodatkowych ustaleń przez organy administracji publicznej wymaga natomiast kwestia popełnionej przez inwestorów samowoli budowlanej i jej ewentualnych skutków dla planowanej obecnie inwestycji. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.