I GSK 1568/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. z siedzibą w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 maja 2021 r.; sygn. akt III SA/Gl 173/21 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w G. na pismo Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] października 2020 r.; nr [...] w przedmiocie zastrzeżeń do protokołu kontroli w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 173/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w G. na pismo Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie zastrzeżeń do protokołu kontroli w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 1 p.p.s.a. stanowi, iż przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy powołanej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji zaskarżony wynik kontroli prawidłowości pobrania środków pochodzących z dotacji nie podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w wyżej wymienionym art. 3 p.p.s.a., a ponadto żaden przepis szczególny nie przekazuje skarg na tego rodzaju działanie do właściwości sądu administracyjnego. W związku z powyższym WSA stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia spółka wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. postanowieniu Sądu I instancji zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1, 9 i 10 uchwały nr [...] Rady Miasta Gliwice z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie miasta Gliwice przez inne niż miasto Gliwice osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, poprzez nietrafne przyjęcie, że rozstrzygnięcia organu zawarte w przedmiotowym protokole kontroli nie mogą stanowić zaskarżalnej czynności administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy czynność Prezydenta Miasta Gliwice podjęta na podstawie § 5 ust 1 uchwały Rady Miasta Gliwice z [...] lipca 2020 r. nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie miasta Gliwice przez inne niż miasto Gliwice osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (dalej: Uchwała) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie § 5 ust. 1 Uchwały organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 17) oraz zgodności liczby uczniów wykazanych w informacjach miesięcznych z prowadzoną ewidencją, stanowiącej podstawę przekazania miesięcznych kwot rocznej dotacji. Wyniki kontroli opisujące stan faktyczny przedstawiane są przez kontrolującego w protokole kontroli sporządzanym w 2 egzemplarzach, po jednym dla dotowanego i dotującego (§ 5 ust. 5). Dotowanemu przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Zastrzeżenia należy zgłosić kontrolującemu na piśmie w terminie wyznaczonym do podpisania protokołu kontroli (§ 5 ust. 8). W razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 8, kontrolujący jest zobowiązany dokonać ich analizy i w miarę potrzeby, podjąć dodatkowe czynności kontrolne, a w wypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń, zmienić lub uzupełnić protokół kontroli. W przypadku stwierdzenia, że zastrzeżenia są niezasadne kontrolujący pisemnie informuje o tym dotowanego (§ 5 ust. 9). Ustalenia zawarte w protokole kontroli mogą stanowić podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji lub jej części (§ 5 ust. 10). Skarżąca w skardze kasacyjnej upatruje naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że czynność organu, o której mowa w § 5 ust. 9 uchwały, tj. w zakresie zastrzeżeń podmiotu kontrolowanego do protokołu kontroli nie stanowi zaskarżalnej do sądu administracyjnego czynności. Wobec treści zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z pkt 1 - 3 kontroli podlegają decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zarzut skargi kasacyjnej został powiązany również z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Odnosząc powyższe przepisy do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że czynności organów administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków (stwierdzenia, potwierdzenia, odmówienia stwierdzenia lub potwierdzenia określonych praw lub obowiązków) podlegają kontroli sądu administracyjnego, o ile nie mieszczą się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Ratio legis tego postanowienia rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień będących przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska, wyd. 2, Warszawa 2008 r. s. 59). Dla oceny, czy zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji było zgodne z prawem konieczne jest uwzględnienie ograniczenia zakresu zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w myśl którego zaskarżane akty lub czynności nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykycjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II FSK 1875/09 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego B.Dauter, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2011 r. s. 44 - 45) konsekwencją wskazanego uregulowania jest stwierdzenie, że nie podlegają zaskarżeniu do sądu również akty i czynności, które dotycząc uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, prowadzą jednak do wydania jednego z aktów wymienionych w powyższym artykule. Późniejsza możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej, wydanej w efekcie podjętych czynności kontrolnych powoduje, że zgodność z prawem tego działania organu może być rozważana wyłącznie w ramach ewentualnego postępowania zainicjowanego skargą na tę decyzję. Z tych przyczyn NSA uznał, że czynność polegająca na ustosunkowaniu się do zastrzeżeń wniesionych przez podmiot kontrolowany nie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 775/21). Powyższa konstatacja prowadzi również do wniosku, iż kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie i w granicach prawa i tym samym nie narusza art. 45 ust 1 Konstytucji RP oraz zarzuconych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych. W związku z tym prawidłowo uznał Sąd I instancji, że skarga Spółki była niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).