I OSK 403/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Maciej Dybowski del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 957/19 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz M.H. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 listopada 2019 r. oddalił skargę M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta R. zobowiązał skarżącego do zwrotu należności z tytułu opłat za pobyt jego ojca w Domu Pomocy Społecznej w G. za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. na łączną kwotę 30 143,52 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący nie regulował opłat wynikających z ostatecznej decyzji z [...] września 2014 r. o ustaleniu częściowej odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości 2 511,96 zł miesięcznie. Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o umorzenie w całości powyższej kwoty, powołując się na trudne relacje z ojcem i wskazując, że poza więzami krwi w zasadzie nic nie łączy go z ojcem, z którym nie utrzymuje kontaktu. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta R. zawiesił postępowanie wszczęte na skutek wniosku o umorzenie zadłużenia do czasu uostatecznienia się decyzji dotyczącej zwrotu należności. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2019 r., zwracając się o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez odstąpienie od żądania zwrotu kwoty naliczonych zaległości, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymało decyzję z [...] kwietnia 2019 r. w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zaszły przesłanki wydania decyzji o zwrocie, natomiast zarzuty podniesione przez skarżącego zostaną uwzględnione w trakcie prowadzonego postępowania o umorzenie zaległości, gdyż w postępowaniu o zobowiązaniu do zwrotu należności są one okolicznościami prawnie nieistotnymi. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz ewentualnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący nie kwestionował, że nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku częściowego ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, a fakt ponoszenia opłat przez Gminę Miasto R. nie ulega wątpliwości. W ocenie Sądu oznacza to, że spełnione zostały przesłanki wydania orzeczenia o zwrocie należności. Ma ona charakter publicznoprawny, w związku z czym skarżący nie ma możliwości uchylenia się od zapłaty tej kwoty. Sąd stwierdził, że zarzuty skargi wskazujące na istnienie okoliczności szczególnych przemawiających za umorzeniem należności powinny być brane pod uwagę w ramach odrębnego postępowania w tym przedmiocie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji albo rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 104 i art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508, z późn. zm.), dalej: ups, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie zwrotu należności z tytułu opłat za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej stanowi odrębne postępowanie od postępowania o odstąpieniu od żądania zwrotu wskazanych należności w sytuacji, gdy stanowią one jedno postępowanie, co skutkowało niepełnym i nieprawidłowym ustaleniem zakresu istotnych okoliczności faktycznych; 2) art. 104 ust. 4 ups w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki przemawiające za zwolnieniem skarżącego z obowiązku zwrotu żądanej kwoty, w szczególności stosowanie przez pensjonariusza przemocy fizycznej oraz psychicznej wobec rodziny, nieutrzymywanie jakiegokolwiek kontaktu ze skarżącym, brak łączących ich więzi, brak przyczyniania się do wychowania oraz utrzymania skarżącego, których uwzględnienie w przedmiotowej sprawie jest konieczne z uwagi na wyrażoną w art. 2 konstytucji RP zasadę sprawiedliwości społecznej; 3) art. 151 ppsa przez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenia zostały skonkretyzowane w powyższych zarzutach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia i odstąpienia od żądania zwrotu jest jednym postępowaniem. Wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno być zawsze poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w którego trakcie pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnego sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Argumentowano, że zobowiązanie skarżącego do zwrotu należności bez uwzględnienia jego sytuacji i stosunków z ojcem niweczy podstawowy cel pomocy społecznej i grzebie poczyniony przez skarżącego trud przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, a zatem stanowi okoliczność szczególną przemawiającą za umorzeniem należności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych. Te drugie stanowią jednakże jedynie kontynuację zarzucanego naruszenia prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd wadliwie zastosował wskazane przepisy ustawy, to dopuścił się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była nieprawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na zagadnieniu możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 ups w toku postępowania o nakazanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pomocy społecznej. Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Analiza przytoczonego powyżej przepisu wskazuje, że decyzja w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń wydawana jest na skutek złożenia wniosku przez osobę zainteresowaną lub przez pracownika socjalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek złożony przez pracownika socjalnego powoduje, że organ działa z inicjatywy własnej (por. komentarz do art. 104 ups, I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX on-line), a zatem postępowanie to może toczyć się bez oczekiwania na odrębny wniosek złożony przez osobę zobowiązaną do zwrotu należności. Dodatkowo należy odnotować, że przepis art. 104 ust. 4 ups przewiduje różne formy ulg w spłacie należności, takie jak odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie należności na raty. O ile zdecydowana większość wskazanych form ulgi w spłacie należności wymaga ustalenia, że należność istnieje, określenia jej wysokości oraz terminu spłaty, a zatem wydania decyzji o zwrocie należności, to pierwsza ze wspomnianych form – odstąpienie od żądania zwrotu – polega na rezygnacji z domagania się zwrotu (por. komentarz do art. 104 ups, I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX on-line). Prowadzi to do wniosku, że zasadność zastosowania art. 104 ust. 4 ups powinna być badana już w toku prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu należności pochodzącej ze środków pomocy społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4/20, oraz z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 520/21). Umożliwia to bowiem nie tylko pracownikowi socjalnemu uruchomienie postępowania mającego na celu udzielenie ulgi w spłacie, ale także umożliwia zastosowanie ulgi w postaci odstąpienia od żądania zwrotu należności bez konieczności wszczynania i prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie zobowiązania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3345/19). Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 104 ust. 4 ups w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo bowiem zaakceptował postępowanie organu odwoławczego, który potraktował sprawę z odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta R. jako sprawę odrębną od kwestii zbadania przesłanek zastosowania ulgi w spłacie należności. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że organy administracji publicznej orzekające w sprawach zwrotu nienależnie pobranych środków pomocy publicznej mają obowiązek stosowania art. 104 ust. 4 ups także na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty do zwrotu wynikającej z faktu nienależnego pobrania wsparcia. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy powinno obejmować nie tylko kwestie związane z ustaleniem, że określone świadczenia zostały pobrane nienależnie i wyliczenia ich wysokości, ale także ustalenie, czy zwrot takiej należności stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. W konsekwencji powyższego należało stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznając, że postępowania w przedmiocie zwrotu należności i w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie tej należności są postępowaniami odrębnymi o odmiennym zakresie postępowania wyjaśniającego, zaakceptował naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tych przepisów należało uznać za uzasadniony. Organ odwoławczy prowadził bowiem swoje postępowanie wyłącznie w zakresie zasadności żądania zwrotu środków uiszczonych przez gminę za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej i nie dokonał wymaganego od niego zbadania czy w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki udzielenia skarżącemu ulgi w spłacie należności na podstawie art. 104 ust. 4 ups. W konsekwencji powyższego za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 151 ppsa. Zarzut ten został bowiem oparty na argumentacji wskazującej, że w sytuacji naruszenia przepisów art. 104 ust. 4 ups w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa skarga powinna zostać uwzględniona, prowadząc do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skoro zatem zarzuty te okazały się zasadne, to w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, a jednocześnie brak było w rozpoznawanej sprawie podstaw do zastosowania art. 151 ppsa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącego od decyzji z [...] kwietnia 2019 r., Kolegium będzie zobowiązane uwzględnić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.