I OSK 1488/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 428/17 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 428/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B. W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 1987 r. Urząd Miejski w Kielcach wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa część niezabudowanej nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...], oznaczoną nr [...], będącą wówczas we władaniu J. K. Nieruchomość ta, o pow. [...]ha została przeznaczona pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]" w Kielcach na podstawie decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1986 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2016 r. spadkobiercy J. K. wystąpili do Prezydenta Miasta Kielce o zwrot powyższej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta Skarżyski orzekł o odmowie zwrotu na rzecz B. W., E. K., M. K., J. K., B. K., D. P., E. K., E. Ś. i A. P. nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. [...]ha, która w aktualnej ewidencji gruntów i budynków m. Kielce (obr. [...]) stanowi część nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...]ha, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]" w Kielcach. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. W. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji wyznaczył na dzień 17 maja 2016 r. oględziny. Z treści protokołu oględzin wynika, że wzdłuż zachodniej granicy wywłaszczonej działki o numerze [...], znajduje się część pasa drogowego - ul. [...], w który wchodzi chodnik betonowy, infrastruktura podziemna, dwa słupy oświetleniowe, część utwardzonej jezdni. W kierunku wschodnim od ul. [...] biegną dwa chodniki z płyt chodnikowych. Jeden od strony północnej o szerokości 2m, a drugi od strony południowej o szerokości 1m. Pomiędzy chodnikami rośnie trawa. Granicę nieruchomości od strony północnej stanowi skarpa porośnięta krzewami. We wschodniej części nieruchomości usytuowany jest utwardzony parking. Po jego północnej stronie biegnie chodnik betonowy, powyżej którego znajduje się skarpa porośnięta krzewami. Poniżej parkingu jest niewysoka skarpa, a za nią utwardzony plac. Wzdłuż ciągów pieszych rosną młode drzewa i krzewy. Organ I instancji uzyskał także od Prezydenta Miasta Kielce informację, że chodnik betonowy w części północnej działki został naniesiony na mapę zasadniczą w grudniu 2001 r., chodnik betonowy w części południowej w czerwcu 2003 r., a parking pomiędzy lutym 1986 r. a kwietniem 1992 r. Kolejnym pismem Prezydent poinformował, że istniejący na nieruchomości parking został wykonany w ramach zadania inwestycyjnego nr 1/4 osiedle [...], które zostało zakończone przed 30 czerwca 1991 r. Natomiast chodnik biegnący od ul. [...] częściowo wzdłuż parkingu do ul. [...] powstał w pierwszej połowie lat 90, a chodnik znajdujący się w zachodniej części działki biegnący wzdłuż ul. [...], powstał w drugiej połowie lat 90. Dodał, że większość nasadzeń zieleni wysokiej rozpoczęto w połowie lat 90 XX, a kolejne nasadzenia miały miejsce około roku 2000. Ponadto Prezydent dodał, że kategorię drogi - ulicy [...] określa uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 25 maja 1987 r. nr XX/211/87 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zarządcą powyższej ulicy jest Miejski Zarząd Dróg w Kielcach na podstawie statutu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Kielce z dnia 17 marca 2005 r. nr XXXVII/789/2005. Dalej Wojewoda stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, że sporna nieruchomość była przeznaczona pod parking, ciągi piesze i plac, a także część skarpy przy zbiorniku wody dla potrzeb obrony cywilnej. Zagospodarowanie dawnej działki nr [...] zgodnie z powyższym przeznaczeniem, znajduje potwierdzenie w protokole z oględzin. Ustalenia te potwierdza także kopia mapy zasadniczej o identyfikatorze [...] z dnia 11 kwietnia 2016 r. Z mapy tej wynika ponadto, że osiedle [...] zostało wybudowane, a przez wywłaszczoną nieruchomość w pasie drogowym przebiega podziemna sieć ciepłownicza i energetyczna. Organ I instancji ustalił, że zlokalizowany na części wywłaszczonej nieruchomości parking został wybudowany w ramach zadania inwestycyjnego Nr 1/4 w osiedlu [...] - część wschodnia, obejmującego budynki położone przy ul. [...], ul. [...]. W granicach tego zadania inwestycyjnego została zrealizowana również część pasa drogowego ul. [...]. Wojewoda podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego Spółdzielnia Mieszkaniowa "D." w Kielcach przesłała kserokopię protokołu odbioru końcowego zadania inwestycyjnego I/IV z dnia 16 lipca 1991 r. oraz kserokopie projektu technicznego pn. "[...]". Obszar terenu oznaczony literami A-B-C...-S-W-X przedstawia zadanie inwestycyjne, w ramach którego wykonane zostały parkingi z częścią ulicy [...]. Ponadto Spółdzielnia poinformowała, że chodnik na odcinku od ul. [...] do ul. [...] powstał po wydzierżawieniu przez Urząd Miasta Kielce terenu parkingu na parking strzeżony i jego wygrodzeniu na śladzie istniejącego tzw. "przedeptu". Zatem, zdaniem Wojewody należy przyjąć, że na spornej nieruchomości, miała powstać infrastruktura osiedlowa umożliwiająca mieszkańcom prawidłowe korzystanie ze znajdujących się w sąsiedztwie wielorodzinnych budynków mieszkalnych. Na działce nr [...] miał powstać parking osiedlowy, czego potwierdzeniem jest załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. Organ dodał, że nie jest uzasadniona argumentacja odwołania, że parking istniał na części działki nr [...] przed datą jej wywłaszczenia. Z treści decyzji z dnia [...] lutego 1987 r. wynika, że wywłaszczona część nieruchomości o pow. [...]ha była niezabudowana. Za infrastrukturę osiedlową należy w szczególności uznać zaplanowany na terenie wnioskowanej do zwrotu nieruchomości parking, który powstał w 1991 r., widoczny na zdjęciach satelitarnych i lotniczych pochodzących z lat 1992 i 1997. Pomimo braku jednoznacznego wskazania daty wybudowania chodników przyjąć należy, że zostały one wybudowane w 1991 r. Na taką datę wskazują zarówno Prezydent Miasta Kielce jak również Spółdzielnia Mieszkaniowa "D." w Kielcach. Na zdjęciu lotniczym z roku 1992 wyraźnie widać chodniki zlokalizowane na spornej nieruchomości umożliwiające dotarcie mieszkańcom znajdującym się w sąsiedztwie bloków mieszkalnych do pobliskiego kościoła. Z kolei z oględzin nieruchomości wynika, że na gruncie oprócz opisanej powyżej infrastruktury znajduje się infrastruktura podziemna oraz zieleń osiedlowa, na którą składają się drzewa, krzewy i trawa. Posiłkując się treścią pisma Prezydenta Miasta Kielce z dnia 16 sierpnia 2016 r. organ II instancji wskazał, że większość nasadzeń zieleni wysokiej rozpoczęto w połowie lat 90, natomiast kolejne nasadzenia miały miejsce około roku 2000. Pracami związanymi z koszeniem i pielęgnowaniem zajmuje się Wydział Zarządzania Usługami Komunalnymi w Kielcach. W ocenie organu odwoławczego powyższe oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla należy uwzględnić nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale także towarzyszącą budowie infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Do obiektów infrastruktury osiedla należy niewątpliwie zaliczyć drogę dojazdową do budynków mieszkalnych, ciągi komunikacyjne piesze i parking, który ma służyć mieszkańcom osiedla. Ponadto infrastrukturę stanowią linie komunikacyjne i instalacje podziemne, takie jak wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe. Zatem zarówno parking, jak i chodniki oraz znajdująca się w ich otoczeniu zieleń są elementami stanowiącymi infrastrukturę związaną nierozerwalnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędnym dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców. W tym zakresie droga dojazdowa do parkingu również wpisuje się w infrastrukturę osiedlową. Bez jej istnienia nie byłoby możliwe prawidłowe funkcjonowanie parkingu. Wojewoda podkreślił, że pełnomocnik strony nie neguje powstania na spornej nieruchomości parkingu, neguje jedynie fakt, że został on wybudowany na podstawie stosownych pozwoleń nakładanych na takiego typu inwestycje przez przepisy Prawa budowlanego. Organ II instancji podniósł, że część nieruchomości została zagospodarowana pod część pasa drogowego - ul. [...] w Kielcach, co uniemożliwia orzeczenie jej zwrotu. Cytując treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych organ zaznaczył, że regulacja zawarta w tym przepisie uniemożliwia zwrot nieruchomości prowadzący do nabycia jej własności przez osobę fizyczną, skoro wynika z niej zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W sytuacji, gdy wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część, stosownie do ustawy o drogach publicznych nieruchomość taka nie podlega zwrotowi. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. W ocenie organu bez wpływu na zasadność wniosku o zwrot jest fakt, że sporna nieruchomość nie została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w Kielcach, która administruje osiedlem [...] i nieruchomość ta nadal stanowi własność Gminy Kielce. Decydujący jest bowiem sposób zagospodarowania gruntu i korzystanie z niego przez mieszkańców osiedla. Teren wnioskowany do zwrotu nie jest ogrodzony, stanowi otwartą przestrzeń, z której bez ograniczeń mogą korzystać mieszkańcy. Nadto żaden przepis nie wprowadza konieczności oddania nieruchomości zagospodarowanej na potrzeby osiedla mieszkaniowego w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej będącej właścicielem zlokalizowanych w sąsiedztwie zabudowań. Decydujący jest tu wymiar społeczny i swobodne, niczym nieograniczone, korzystanie z obszaru zagospodarowanego na potrzeby mieszkańców osiedla. Nieuzasadniony jest również zarzut, że Starosta nie podjął wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ ten podjął bowiem szereg czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego o stosowną dokumentację z okresu wywłaszczenia. Starosta pozyskał również pisemne wyjaśnienia Prezydenta Miasta Kielce, który wskazywał kiedy podejmowane były prace związane z budową m.in. parkingu i chodników. Organ I instancji na potwierdzenie faktu, że inwestycja związana z budową parkingu została zakończona w 1991 r. powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretne dokumenty, które potwierdzają, że nieruchomość, w wyniku podjętych na niej prac została zagospodarowana w sposób zgodny z celem określonym w dacie wywłaszczenia. Starosta przeprowadził również oględziny nieruchomości, podczas których ustalono stan zagospodarowania działki. Ponadto w toku postępowania strony nie przedłożyły dokumentów, które podważałyby fakt wybudowania na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości parkingu osiedlowego. W opinii Wojewody kwestia terminów zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości jest bez znaczenia. Bez znaczenia są również zarzuty zawarte w piśmie z dnia 5 kwietnia 2017 r. W przywołanej w tym piśmie decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1986 r. brak jest wskazania, że inwestorem odpowiedzialnym za realizację inwestycji związanej z budową Spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]" jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "D." w Kielcach. W latach osiemdziesiątych dwudziestego wieku wykorzystywanie niezabudowanej przestrzeni miejskiej pod budownictwo mieszkaniowe było realizowane głównie w formie budownictwa spółdzielczego kredytowanego w znacznej części przez budżet państwa. Wykorzystywanie tej przestrzeni obejmowało realizację zróżnicowanych obiektów zabudowy miejskiej. Przedwczesne było więc przyjęcie, że celem wywłaszczenia było uzyskanie terenu dla zabudowy wyłącznie mieszkaniowej. To, że parking nie jest obiektem stanowiącym własność Spółdzielni nie oznacza, że w sensie urbanistycznym parking ten i znajdująca się na nieruchomości infrastruktura techniczna nie jest częścią zespołu osiedli mieszkaniowych otaczających parking. Nie ma nadto znaczenia okoliczność, że aktualnie Spółdzielnia Mieszkaniowa "D." w Kielcach nie administruje tym terenem, a czyni to Gmina Kielce jako właściciel legitymujący się tytułem prawnym. Te bezsporne fakty pozostają bez wpływu na ustalenie, że przesłanki zwrotu nieruchomości nie zostały spełnione. Nie ma znaczenia dla kwestii zrealizowania celu wywłaszczenia to czy znajdujący się na nieruchomości parking został wybudowany bez zachowania wymogów przewidzianych przepisami Prawa budowlanego, np. brak pozwolenia na budowę czy brak dowodu potwierdzającego dopuszczenie obiektu do użytkowania. Celem niniejszego postępowania nie jest bowiem badanie powyższych zagadnień. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, B. W. zarzucił naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.; 2) art. 80 k.p.a.; 3) art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. art. 2 i 7 Konstytucji RP; 4) art. 136 k.p.a.; 5) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) w zw. z art. 2, 7, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Dlatego też podniesiony w skardze zarzut, że organy pominęły to, że analiza obowiązującego w latach 1985-1992 na badanym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z jego częścią opisową wskazuje, że sporna działka była przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie zasługuje na uwzględnienie. Pod pojęciem bowiem zabudowy mieszkaniowej należy rozumieć również szeroko pojętą infrastrukturę. Pod taką też infrastrukturę osiedla została przeznaczona decyzją Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1986 r., będąca przedmiotem sprawy nieruchomość. Ponadto podkreślono, że decyzja o lokalizacji inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego [...] nie przewidywała budowy na gruncie odpowiadającym wywłaszczonej działce nr [...] żadnych budynków. To zaś, co było przewidziane zgodnie z decyzją Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1986 r., zostało zrealizowane. Sąd zgodził się z organem, że dla oceny, czy zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia, w jaki sposób został zbudowany parking. Skoro w dacie wywłaszczenia nieruchomość nie była zabudowana, świadczy to o tym, że wówczas jeszcze tego parkingu nie było. Przede wszystkim zaś, jak wynika z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "D.", parking ten został wykonany w ramach zadania inwestycyjnego nr I/4 w osiedlu [...] – część wschodnia, obejmującego budynki położone przy ul. [...], [...] oraz część pasa drogowego ul. [...], które zakończone zostało przed 30 czerwca 1991 r. To, że w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów (decyzji), na podstawie których była realizowana ponad 25 lat temu budowa osiedla, a w tym parkingu na dawnej działce nr [...], nie oznacza, że parking ten został wykonany bez stosownych zezwoleń. Za nieuzasadniony uznano zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 2 i 7 Konstytucji. Sąd zgodził się z Wojewodą, że w niniejszej sprawie, która dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ nie miał obowiązku ustalać, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany z zachowaniem wszystkich wymaganych prawem budowlanym procedur. Parking służy, podobnie jak ciągi piesze mieszkańcom osiedla [...], dlatego też dla oceny, czy wchodzi on w infrastrukturę tego osiedla nie ma znaczenia ani to, że działka, na której się znajduje, nie została przekazana Spółdzielni "D." w wieczyste użytkowanie ani też to, że jest on prowadzony przez dzierżawcę na podstawie umowy zawartej z Gminą. Nie jest także istotne, kto dokładnie był inwestorem urządzeń znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości, bowiem istotne jest tylko to, że służą one mieszkańcom osiedla [...]. Ponadto zauważono, że ze znajdującej się w aktach umowy z dnia 20 grudnia 1986 r. zawartej pomiędzy Wojewodą Kieleckim a Spółdzielnią Mieszkaniową "D." wynika, że przedsięwzięcie inwestycyjne pod nazwą budowa osiedla mieszkaniowego [...] była wspólną inwestycją stron tej umowy. Co się tyczy rosnących na będącym przedmiotem sporu gruncie drzew, krzewów, trawy, nie można zgodzić się z autorem skargi, że nie jest to zieleń, gdyż zieleń osiedlowa winna być zagospodarowana "w sposób bardziej widoczny". Sąd stwierdził, że aby teren ze znajdującą się na nim roślinnością uznać za tereny zielone, stanowiące infrastrukturę osiedla, nie jest konieczne, aby każdy trawnik był ogrodzony czy też, aby zieleń tę stanowiły klomby kwiatów. Tereny zielone na osiedlu mieszkaniowym powinny służyć również rekreacji czynnej, w tym dzieciom jako miejsce zabaw. Odnośnie znajdujących się na tym terenie drzew i krzewów, to jak wynika z pisma Prezydenta Miasta Kielce większość nasadzeń zieleni wysokiej rozpoczęto w połowie lat 90-tych, zaś kolejne nasadzenia miały miejsce około 2000 r. Dlatego też zarzut, że wszystkie te rośliny stanowią samosiejki jest bezpodstawny. Dodatkowo przeciwko tej tezie świadczy układ rosnących drzew, widocznych na zdjęciach. Z kolei, jeśli chodzi o skarpy, zostały one zaznaczone jako istniejące już na planie stanowiącym załącznik do decyzji z [...] grudnia 1986 r. i nadal skarpy te istnieją, co wynika z protokołu oględzin. Za niezrozumiały Sąd uznał zarzut skargi, że skarpa nigdy nie została zagospodarowana w sposób, jaki był przewidziany w planie. Zgodnie z planem skarpa miała pozostać. Zauważono, że nie zawsze realizacja celu publicznego musi polegać na przeprowadzeniu nowych robót budowlanych czy też innych zabiegów faktycznych. Zdaniem Sądu trafne jest także stanowisko organów, że budowa na tej nieruchomości części pasa drogowego ul. [...], będącego drogą publiczną także powoduje, że wniosek o zwrot gruntu znajdującego się pod tą drogą nie może być uwzględniony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. W., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w rezultacie którego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. brak precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, nieustosunkowanie się do zarzutu utraty ważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1986 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w odniesieniu do działki nr [...], a także brak ustalenia, czy parking został wybudowany w ramach realizacji Osiedla [...] czy też był pozostałością po dawnym Kierownictwie Grupy Robót w latach 80-tych XX wieku; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 136 k.p.a., gdyż pomimo wątpliwości związanych z wymienionymi powyżej kwestiami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy organ II instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w rezultacie którego organy administracji dokonały wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującej błędnym przyjęciem, że infrastruktura zlokalizowana na działce nr [...] jest częścią zespołu osiedli mieszkaniowych otaczających parking i jest powiązana z nim funkcjonalnie, że dla realizacji celu publicznego nie mają znaczenia formalnoprawne kwestie związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę, że na działce nr [...] został zrealizowany cel publiczny; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 oraz art. 11 k.p.a. przez niedostrzeżenie okoliczności, że Wojewoda Świętokrzyski nie ustosunkował się do zarzutu utraty ważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1986 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, podniesionego przez skarżącego w piśmie z dnia 5 kwietnia 2017 r.; e) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona; 2) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez bezzasadne tolerowanie błędu subsumpcji popełnionego przez Wojewodę Świętokrzyskiego, który odmówił zwrotu spornej nieruchomości w sytuacji, gdy stała się ona zbędna na cel publiczny i dlatego powinna podlegać zwrotowi. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 30 października 2020 r. Gmina Kielce wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. B. W. pismem z dnia 5 listopada 2020 r. oświadczył, że popiera wniesioną skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. to jest na naruszeniu przepisów postępowania i naruszeniu prawa materialnego. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego co do zrealizowania celu wywłaszczenia, nieodniesienie się do zarzutu utraty ważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1986 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, naruszenia tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy zaś art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne tolerowanie błędu subsumpcji przez Wojewodę Świętokrzyskiego, który odmówił zwrotu spornej nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony 28 stycznia 2016 r. przez spadkobierców byłego właściciela J. K. oraz B. W., który zawarł w dniu 26 stycznia 2016 r. z M. W. notarialną umowę zbycia spadku, na podstawie której M. W. przeniosła spadek po swojej matce W. W., która była jedną ze spadkobierców J. K. Wniosek dotyczył działki, która w chwili wywłaszczenia oznaczona była nr [...] o pow. [...]ha. Działka nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w Kielcach z dnia [...] lutego 1987 r. Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z decyzją wywłaszczeniową przeznaczona była pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]" w Kielcach na podstawie decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1986 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z kopii planu realizacyjnego stanowiącego załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] przewidziano, parking, ciągi piesze i plac, a także część skarpy przy zbiorniku wody dla potrzeb obrony cywilnej. W świetle powyższych dokumentów podnoszenie w skardze kasacyjnej, że cel wywłaszczenia nie został prawidłowo ustalony nie znajduje uzasadnienia. Podkreślić należy, że w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania i cel wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan realizacyjny stanowiący załącznik do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, powołując się na orzecznictwo sądowe, że osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, parkingi, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Dlatego też podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, analogiczny był podnoszony w skardze, że organy w tej sprawie pominęły analizę obowiązującego w latach 1985-1992 na badanym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z jego częścią opisową z którego wynika, że sporna działka była przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie zasługuje na uwzględnienie. Albowiem pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy rozumieć nie tylko budynki mieszkalne wielorodzinne, ale również szeroko pojętą infrastrukturę. Pod taką też infrastrukturę osiedla została przeznaczona decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 1986 r. będąca przedmiotem sprawy nieruchomość. Ponadto ponownie podkreślenia wymaga to, że decyzja o lokalizacji inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego z dnia [...] grudnia 1986 r. nie przewidywała budowy na gruncie odpowiadającym wywłaszczonej działce nr [...] żadnych budynków, natomiast przewidywała parking, ciągi piesze i plac, a także część skarpy przy zbiorniku wody dla potrzeb obrony cywilnej. Dlatego nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, iż cel wywłaszczenia nie został prawidłowo ustalony, a tym samym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie naruszenia przepisów postępowania upatruje również w wadliwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w kwestii dotyczącej ustaleń czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowej działce, w tym błędnym przyjęciu, że infrastruktura istniejąca na działce jest częścią zespołu osiedli mieszkaniowych, a także przyjęcie, że dla realizacji celu publicznego nie mają znaczenia kwestie związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są niezasadne. Przede wszystkim należy się zgodzić z ustaleniami poczynionymi przez organy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, oraz prawidłowo przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji kontrolą co do tych ustaleń. Należy jeszcze raz odwołać się do decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1986 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W decyzji tej wskazano, że miejsce i granice lokalizacji inwestycji oznaczono na załączniku graficznym nr 1 (k. 52), warunki techniczne realizacji inwestycji i wykorzystania terenu określono w załączniku tekstowym nr 1a (k. 53). Z tego ostatniego dokumentu wynika, że wyłączono z granic terenu przeznaczonego pod lokalizację inwestycji tylko teren zarezerwowany pod budowę obiektu sakralnego oraz powierzchnię działek niezbędnych do funkcjonowania pozostawionych do adaptacji budynków jednorodzinnych. Działka wywłaszczona nie została wyłączona z granic terenu przeznaczonego pod lokalizację inwestycji. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji o lokalizacji, położona jest ona na terenie, na którym nie przewidziano budowy ani domów mieszkalnych ani żadnych innych budynków (teren tej działki znajduje się na wysokości terenu przeznaczonego pod obiekt sakralny – na wschód od niego), lecz jak wynika to z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń organów parking, ciągi piesze, zieleń i część skarpy. Zarówno z protokołu z oględzin jak i licznej dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że na terenie dawnej działki nr [...] znajduje się: parking, chodniki, część pasa drogowego ulicy [...], w który wchodzi chodnik, infrastruktura podziemna, dwa słupy oświetleniowe i część utwardzonej jezdni. W pozostałej części teren jest porośnięty trawą, znajdują się na nim także skarpy z krzewami oraz utwardzony plac. Porównując istniejący stan zagospodarowania gruntu odpowiadającego opisanej w decyzji wywłaszczeniowej działce nr [...] z załącznikiem nr 1 do decyzji Wojewody stwierdzić należy, że poza zajęciem części wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną, w pozostałej części oba te stany się ze sobą pokrywają. Tym samym, to co było przewidziane zgodnie z decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 1986 r. zostało zrealizowane. Rację ma Sąd pierwszej instancji podnosząc, że należy zgodzić się z organem, że dla oceny, czy zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia, w jaki sposób został zbudowany parking. Prawidłowo organ ten ustalił, że skoro w dacie wywłaszczenia nieruchomość nie była zabudowana, świadczy to o tym, że wówczas jeszcze tego parkingu nie było. Przede wszystkim zaś, jak wynika z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "D." (k. 26 tom II akt adm.), parking ten został wykonany w ramach zadania inwestycyjnego nr 1/IV w osiedlu [...] - część wschodnia, obejmującego budynki położone przy ul. [...], [...] oraz część pasa drogowego ul. [...], które zakończone zostało przed 30 czerwca 1991 r. Zauważyć należy że to, iż w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów (decyzji), na podstawie których była realizowana ponad 25 lat temu budowa osiedla, a w tym parkingu na dawnej działce nr [...], nie oznacza, że parking ten został wykonany bez stosownych zezwoleń. Pewnym potwierdzeniem, że parking został wybudowany w ramach realizacji osiedla [...] jest kserokopia protokołu odbioru końcowego zadania inwestycyjnego 1/IV z dnia 16 lipca 1991 r. Należy wyraźnie zaznaczyć, że parking służy, podobnie jak ciągi piesze mieszkańcom osiedla [...], dlatego też dla oceny, czy wchodzi on w infrastrukturę tego osiedla nie ma znaczenia to, że działka, na której się znajduje, nie została przekazana Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w wieczyste użytkowanie, natomiast pozostaje własnością Gminy Kielce. Zauważyć należy, że ze znajdującej się w aktach umowy z dnia 20 grudnia 1986 r. zawartej pomiędzy Wojewodą a Spółdzielnią Mieszkaniową "D." wynika, że przedsięwzięcie inwestycyjne pod nazwą budowa osiedla mieszkaniowego [...] była wspólną inwestycją stron tej umowy. Natomiast podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że przedmiotowy parking został wydzierżawiony przez Urząd Miasta Kielce na parking strzeżony, nie ma w niniejszej sprawie prawnego znaczenia. Ustalając bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n., bierze się pod uwagę cel wywłaszczenia określony na datę wywłaszczenia i czy ten cel został zrealizowany, nie ma przy tym znaczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Stąd też zasadna jest konkluzja Sądu pierwszej instancji, iż organy prawidłowo w niniejszej sprawie ustaliły, że cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany w latach 90-tych ubiegłego wieku, a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś później, bo około 2000 r. była tylko dosadzana część roślinności. Cel ten został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, na której dodatkowo zbudowano część pasa drogowego ul. [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji organy administracji dokonały wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Okoliczność, że skarżący inaczej ocenia zebrany materiał dowodowy nie oznacza, że ocena dokonana przez organy administracji była dowolna, a kontrola przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowa. Stąd też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w tym wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego w kwestii dotyczącej ustaleń czy cel wywłaszczenia został zrealizowany należy uznać za niezasadne. Zauważyć należy, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana [...] lutego 1987 r., zaś wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony 28 stycznia 2016 r., tak znaczny upływ czasu sprawia, że możliwość zebrania dowodów z daty realizacji celu wywłaszczenia staje się bardzo ograniczona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie okoliczności, że Wojewoda Świętokrzyski nie ustosunkował się zarzutu utraty ważności (zdaniem skarżącego kasacyjnie) decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] grudnia 1986 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 5 kwietnia 2017 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji (str. 12) Wojewoda Świętokrzyski odniósł się do pisma z dnia 5 kwietnia 2017 r. między innymi podnosząc, że w decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. brak jest wskazania, że inwestorem odpowiedzialnym za realizacje inwestycji związanej z budową spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]" jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "D." w Kielcach. Natomiast Sąd pierwszej instancji zwrócił jeszcze uwagę na znajdującą się w aktach umowę z 20 grudnia 1986 r. zawartą pomiędzy Wojewodą a Spółdzielnią Mieszkaniową "D.", z której wynika, że przedsięwzięcie inwestycyjne pod nazwą budowa osiedla mieszkaniowego [...] było wspólną inwestycją stron tej umowy. Mając na powyższe na uwadze naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. W takich okolicznościach, wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji nie podważenia ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędne zastosowanie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).