I OSK 719/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 905/13 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 905/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: w podaniu z 18 marca 2013 r. S. T. zwrócił się do Starosty Powiatu Dębickiego o zwrot nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] numer sprzed odnowienia operatu ewidencji gruntów położonej w Dębicy z uwagi na jej niezagospodarowanie, w ocenie wnioskodawcy zgodnie z celem nabycia w warunkach wywłaszczenia. Wniosek sprecyzowano podając, że chodzi o część działki nr [...] przy ul. S. w Dębicy. W związku ze śmiercią wnioskodawcy w toku postępowania w jego miejsce wstąpiła jego jedyna spadkobierczyni - córka – B. S., która podtrzymała zgłoszone żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] Starosta Powiatu Dębickiego odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki nr ewid. [...] w Dębicy przy ul. S. będącej własnością Gminy Miasto Dębica w trwałym zarządzie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Dębicy. W podstawie prawnej powołano się na art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 139 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm., zwana dalej Ugn). Z ustaleń faktycznych organu wynika, że umową notarialną z 5 marca 1974 r. rep. [...] dawna działka nr [...] o pow. 0,3417 ha została zbyta przez S. T. i Z. T. na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako niezbędna do wykonania zadań gospodarczych określonych w aneksie z 24 listopada 1969 r. nr [...] do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Dębicy o lokalizacji szczegółowej Ośrodka Sportu i Wypoczynku w Dębicy, przy czym aneksu tego nie odnaleziono, podobnie jak dokumentów dotyczących przebiegu realizacji inwestycji. Nabycie działki poprzedzone było wezwaniem o jej zbycie, pod rygorem wywłaszczenia pod budowę Powiatowego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Dębicy. W Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m. Dębicy zatwierdzonego zarządzeniem Wojewody Rzeszowskiego nr [...] z [...] maja 1975 r. sporny teren oznaczony był symbolem "[...]" i przeznaczony był w całości pod ogólnomiejski ośrodek sportowy z szerokim programem obiektów i urządzeń sportowych oraz usług towarzyszących. W ogólnym planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Dębicy nr XVI/80/86 z 22 grudnia 1986 r. teren ten oznaczony był symbolem "[...]", a opis tego obszaru potwierdzał istnienie basenu kąpielowego i sztucznego lodowiska. W planie zatwierdzonym uchwałą z 30 grudnia 1991 r. nr XII/66/91 teren oznaczony symbolem "[...]" wskazywał na istnienie basenu kąpielowego, sztucznego lodowiska i zieleni towarzyszącej. Natomiast w planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Dębica z 27 sierpnia 2004 r. nr XVII/252/04 sporny teren objęty był konturem oznaczonym symbolem "[...]", na którym wyznaczono lokalizację terenowych i obiektowych urządzeń sportowych, parkingów, budynków szatniowo-gospodarczych, obiektów małej architektury, ciągów pieszych i ścieżek rowerowych oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Objęta wnioskiem działka nr [...] pochodzi z parceli gruntowej l.kat [...], aktualnie stanowi ona część działek nr [...]. Działki te stanowią własność Gminy Dębica, przy czym na mocy decyzji Burmistrza Miasta Dębicy z [...] lipca 2010 r. działka nr [...] o pow. 0,4892 ha oddana została w trwały zarząd Miejskiemu Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w Dębicy. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Dębicy z [...] maja 1993 r. zwrócono S. T. i J. T. działki oznaczone nr [...] o pow. 366 m2 Spadek po Z. T. nabył w całości mąż S. T. Z kolei spadek po nim w całości nabyła B. S. W ocenie organu I instancji w okolicznościach sprawy brak było podstawy do uwzględnienia żądania, ponieważ cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. S. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] lipca 2013 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "K.p.a.") oraz art. 9a Ugn. Wojewoda przyznał, że Staroście Powiatowemu w Dębicy nie udało się ustalić, kiedy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, choć w dążeniu do tego przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w szerokim zakresie. Odnaleziono m. in. pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Dębicy z [...] czerwca 1972 r. informujące Okręgową Dyrekcję Inwestycji Miejskich w Dębicy, że "zgodnie z opracowanymi ZTE termin realizacji budowy basenów kąpielowych przewidziany jest od września 1973 r. do czerwca 1975 r." Z decyzją Wojewody Podkarpackiego nie zgodziła się B. S., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że niesporne jest, iż nieruchomość, o zwrot której wystąpił były właściciel, a wniosek ten podtrzymała skarżąca jako jego spadkobierca, została nabyta przez Skarb Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wedle art. 136 ust. 3 Ugn "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Z kolei art. 137 Ugn określa w ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, zaś w ust. 2, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (art. 142 ust. 1 Ugn). Prowadząc postępowanie organy ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta umową sprzedaży w formie aktu notarialnego na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Powiatowego Ośrodka Sportu i Wypoczynku w Dębicy. Ustalenie to jest prawidłowe, opiera się m. in. na treści aktu notarialnego z 5 marca 1974 r. (k. 38 akt I instancji), w którym powołano się na aneks do decyzji z [...] czerwca 1968 r. o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Dębicy, jak i samej treści tej decyzji, której kopię dołączono do akt (k. 132). Wynika to także z kopii pisma z 15 maja 1969 r. skierowanego przez Okręgową Dyrekcję Inwestycji w Rzeszowie. W ocenie Sądu nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji to, że nie został odnaleziony i dołączony do akt sprawy załącznik do decyzji z [...] czerwca 1968 r. o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Dębicy, na który powołano się w akcie notarialnym z 5 marca 1974 r. sprzedaży przez S. T. i Z. T. działki nr [...]. Nie można przy tym skutecznie zarzucać organom, że naruszyły przepisy art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie swobodnej oceny tego materiału. Starosta Dębicki poszukiwał opisanego powyżej załącznika do decyzji, czego dowodem są pisma kierowane przezeń do Urzędu Miejskiego w Dębicy, Archiwum Państwowego w Rzeszowie. Organ I instancji podejmował zatem starania, aby dołączyć do akt ów załącznik do decyzji ustalającej lokalizację szczegółową inwestycji. To, że nie zostały one uwieńczone powodzeniem, nie było, w ocenie Sądu, przeszkodą do rozpoznania pod względem merytorycznym złożonego wniosku o zwrot nieruchomości. Z doświadczenia życiowego wynika, że z uwagi na kilkadziesiąt lat, które upłynęło od nabycia nieruchomości, a następnie realizacji inwestycji, może wystąpić sytuacja braku zachowania niektórych dokumentów związanych z celem nabycia tej nieruchomości oraz przebiegiem inwestycji. O ile jednak zachowane zostaną niektóre z tych dokumentów dowodzących istotnych okoliczności dla sprawy zwrotu nieruchomości, podjęcie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest możliwe i jak najbardziej dopuszczalne. Nie jest przy tym sporne, że co do reguły działka nabyta w 1974 r. była przeznaczona pod budowę Powiatowego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Dębicy i na ten cel potrzebna była Skarbowi Państwa działka nr [...] w Dębicy przy ówczesnej ul. R. (dowód - por. pismo Zastępcy Dyrektora do spraw technicznych Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Rzeszowie z 15 maja 1969 r. - k. 256-257 akt I instancji, operat szacunkowy z marca 1969 r. - k. 223-224 akt I instancji). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka skarżących przeznaczona była m. in. na budowę sztucznego lodowiska (dowód - pismo Dyrektora Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Rzeszowie z 8 marca 1974 r., k. 36 akt I instancji, oświadczenie S. T. i Z.T. z 31 sierpnia 1969 r. - k. 211 akt i instancji, notatka służbowa z 21 czerwca 1972 r. - k. 226 akt I instancji). Pośrednio z treści informacji sporządzonej przez Zastępcę Dyrektora ds. Technicznych Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Rzeszowie z 10 lipca 1970 r. (k. 245 akt I instancji) wynika, że na mocy nieodnalezionego w toku postępowania aneksu do decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej budowy Powiatowego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Dębicy zdecydowano o poszerzeniu inwestycji celem wykonania m. in. zadaszenia lodowiska oraz "przerzucenia dróg dojazdowych poza istniejącą zabudowę mieszkaniową". Niewątpliwie na działce objętej postępowaniem "zwrotowym" wybudowano taki ośrodek, a w jego ramach zrealizowano m. in. baseny, sztuczne lodowisko (dowód - pismo Prezesa Zarządu Wytwórni Urządzeń C. "[...]" SA. z 12 września 2011 r., k. 112 akt I instancji; protokół kontroli stanu technicznego z 13 marca 1997 r., k. 83 akt I instancji), drogę dojazdową - obecnie stanowiącą ulicę miejską w Dębicy - ul. S. (dawniej ul. Ś.). Ta część nabytej nieruchomości - działki l.kat. [...], która nie została ostatecznie wykorzystana na cel nabycia została zwrócona byłym właścicielom (w postaci działek nr [...]) decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Dębicy z [...] maja 1993 r. - k. 13 akt I instancji). To że część nabytej działki wykorzystywana jest na cele funkcjonowania istniejących basenów, jako teren rekreacyjno-spacerowy, jak i do plażowania, nie niweczy oceny, że na tym obszarze został zrealizowany cel nabycia nieruchomości, w postaci wybudowania ośrodka sportu i rekreacji. Zresztą w trakcie oględzin nieruchomości S. T. oświadczył, że w razie jej zwrotu udostępniałby, za odpłatnością, teren ten na cele plażowania (dowód - k. 127 akt I instancji). Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania zarówno przed organem I instancji, jak i organem II instancji nie doszło do podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i została wydana decyzja odmawiająca zwrotu nieruchomości, pomimo braku należytego wyjaśnienia jaki był cel wywłaszczenia działki nr [...], czy został zrealizowany i kiedy, a także poprzez zaakceptowanie przez sąd dokonanej przez organy oceny, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę od przyjęcia, iż na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia; co też winno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji, 2. Naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako: u.g.n.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów, to były właściciel nieruchomości nie ma roszczenia ojej zwrot i organy administracji nie mają obowiązku wydania decyzji o zwrocie nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że WSA w Rzeszowie błędnie przyjął, że w toku postępowania administracyjnego organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe i nie doszło do naruszenia wskazywanych przepisów postępowania administracyjnego. Skarżąca zaznaczyła, że fakt nieskutecznego poszukiwania dowodów w postaci załącznika do decyzji z dnia [...].06.1968r. o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Dębicy nie spełnia wymogu dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, jaki ciążył na organach administracji. Cel wywłaszczenia nie może być określany na podstawie dokumentów, które powstały po dacie wywłaszczenia (w niniejszej sprawie po dniu 5.03.1974r.). Przy ocenie materiału dowodowego organy (a w ślad za nimi sąd) błędnie powołały się na dokumenty późniejsze. Skarżąca podniosła, że błędna jest przyjęta przez WSA w Rzeszowie wykładnia ww. przepisów prawa materialnego, wg której jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów, to były właściciel nieruchomości nie ma roszczenia o jej zwrot i organy administracji nie mają obowiązku wydania decyzji o zwrocie nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieuzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolowany sąd nie naruszył przepisu art. 145§1pkt.1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7,8,77§1,80,107§3 kpa. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, by sąd bezpodstawnie pominął zaniechania organów w zakresie podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w części istotnej dla sprawy. Słusznie sąd I instancji zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania administracyjnego prowadzono poszukiwania celem dołączenia do akt wszystkich koniecznych dokumentów. Fakt ich nieodnalezienia nie mógł jednak spowodować zaniechania rozstrzygnięcia w sprawie. Znajdujące się w aktach dokumenty, zgromadzone przed organami, szczegółowo opisane przez sąd I instancji potwierdziły bowiem przyjęty cel wywłaszczenia, a także fakt jego realizacji. Nie może mieć dla wyniku sprawy żadnego znaczenia okoliczność, że część dokumentów obrazujących cel wywłaszczenia wytworzona została już po jego dokonaniu. Z ich treści oraz całokształtu okoliczności wynika jak słusznie podkreślił sąd I instancji, że odzwierciedlają one wcześniejsze tj sprzed daty przejęcia okoliczności. Prawdziwości tych dokumentów nie podważono. Zgodzić należy się z sądem I instancji, że w okolicznościach sprawy brak jednoznacznych ustaleń co do daty realizacji celu wywłaszczenia, nie uniemożliwiło rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy z dokumentów wynika, że miało to miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 34 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona w jej trybie podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ ustalił że nie została zużyta i jest zbędna na cele dla których orzeczono wywłaszczenie. Ustawa ta nie określiła jakiegokolwiek terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Podobnie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 69 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub następcy prawnego, na jego wniosek w wypadku gdy stała się zbędna dla celu wywłaszczenia. Dopiero ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami określiła w art. 137 ust.1 szczegółowe przesłanki zbędności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji gdy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., a osoby wówczas uprawnione do zwrotu nie skorzystały z przysługujących im uprawnień, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło. Nie można przyjąć, by po określeniu szczegółowych przesłanek zbędności nieruchomość, która nie była zbędna przed 1 stycznia 1998r. stała się zbędna po wejściu w życie ustawy z 1997r., to jest 1 stycznia 1998r. i roszczenie o zwrot miałoby od tej daty, tylko z tego powodu stać się aktualne. Skoro przeprowadzone postępowanie wykazało, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie można mówić o zbędności nieruchomości, a przez to zasadności żądania w niniejszej sprawie. W tej sytuacji nie mógł także za zasadny uznany zostać zarzut naruszenia przez kontrolowany sąd przepisów art. 136 ust.1 i 3 w związku art. 137 ust.1 pkt.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.