II SA/Gd 392/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 11 marca 2022 r., nr SKO.450.112.2021 w sprawie niedopuszczalności zażalenia w sprawie doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. UZASADNIENIE M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 11 marca 2022 r., nr SKO.450.112.2021 o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na czynność Starosty Bytowskiego, polegającą na odmowie doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji na realizację inwestycji drogowej, dokonaną pismem z 11 czerwca 2021 r., nr AB-6740.1.7.2021. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 19 maja 2021 r. M. K. złożył do Starosty Bytowskiego wniosek o doręczenie mu zawiadomienia o wydaniu decyzji na realizację inwestycji drogowej, o której mowa w decyzji z 17 czerwca 2015 r. nr 002/2015 nr rej. AB- 6740.1.3.2015, powołując się na treść art. 11f pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W odpowiedzi, pismem z 11 czerwca 2021 r., nawiązując do pisemnie udzielonej odpowiedzi przez Starostę Bytowskiego z 22 lipca 2019 r., organ ten poinformował skarżącego, że w całości podtrzymuje swoje stanowisko dotyczące doręczenia stronie postępowania korespondencji, tj. zawiadomienia z 17 czerwca 2015 r. o wydaniu decyzji nr 002/2015 z 17 czerwca 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak wskazał organ, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Starosta Bytowski ustanowił jedną ze stron postępowania "Wspólnotę Mieszkaniową [...]". Wszelka korespondencja kierowana była do Zarządu Wspólnoty i wysyłana na adres: "W. , 77-100 Bytów". Pismem z 7 lipca 2021 r. M. K. złożył zażalenie na ww. odpowiedź Starosty Bytowskiego. W treści zażalenia skarżący przywołał treść art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa wart. 11a ust. 2 ww. ustawy, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Skarżący wskazał, że stanowisko Starosty Bytowskiego dotyczące wyznaczenia jako strony postępowania wspólnoty mieszkaniowej i niedoręczenie zawiadomień wszystkim członkom wspólnoty jest błędne. W niniejszej sprawie zawiadomienie to doręczone zostało K., a więc podmiotowi nieuprawnionemu. W ustawie o własności lokali nie ma żadnego przepisu, który dawałby Staroście możliwość traktowania jako strony wspólnoty mieszkaniowej. Nie ma takiego przepisu także w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W rezultacie takiego działania do dnia dzisiejszego skarżący nie został skutecznie zawiadomiony o wydaniu decyzji, a organ dowolnie i bez podstawy prawnej wysłał zawiadomienie do nieuprawnionego podmiotu. Postanowieniem z 11 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na czynność Starosty Bytowskiego, polegającą na odmowie doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji na realizację inwestycji drogowej, dokonaną pismem z 11 czerwca 2021 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Przytaczając treść wyroków sądów administracyjnych, Kolegium wyjaśniło, że jeżeli podjęta przez organ czynność nie stanowi tejże formy działania (tj. decyzji), wówczas nie przysługuje od niej odwołanie, a w przypadku jego wniesienia niezbędne jest stwierdzenie niedopuszczalności takiego odwołania. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Przez brak przedmiotu zaskarżenia należy zaś miedzy innymi rozumieć sytuację wniesienia odwołania pomimo, iż uprzednio wobec odwołującego się nie wydano decyzji administracyjnej odpowiadającej wymogom z art. 104 i 107 ustawy. Jednocześnie organ wskazał, że na podstawie art. 144 k.p.a., poczynione rozważania dotyczące odwołań znajdują zastosowanie także w przypadku zażaleń na postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że okoliczność taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Wniesione zażalenie nie dotyczy bowiem aktu administracyjnego w rozumieniu ustawy, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przepisy prawa nie przewidują bowiem zaskarżania na podstawie ustawy takich czynności jak pismo Starosty Bytowskiego z 11 czerwca 2021 r. Kolegium nie ma zatem możliwości dokonania jego merytorycznej oceny w trybie kontroli instancyjnej. Na marginesie Kolegium wskazało, że pisma takie jak przedmiotowe mogą stanowić przedmiot zaskarżenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach katalogu zawartego w art. 3 § 2 tej ustawy. Skarżący M. K. wniósł skargę na opisane wyżej postanowienie Kolegium wskazując, że doszło do naruszenia przepisów o procedurze rozpoznania sprawy zarówno przez Starostę Bytowskiego, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jak podkreślił skarżący, nie pouczono go o niedopuszczalności wniesienia zażalenia na pismo Starosty, a ponadto po złożeniu pisma Starosta nie wszczął procedury naprawczej, mającej na celu ustalenie adresata zażalenia lub pouczenie skarżącego o niedopuszczalności odwołania. Kolegium również nie wszczęło takiej procedury i nie przekazało zażalenia do właściwego organu, w tym przypadku Sądu. Ewentualnie, w ocenie skarżącego, Kolegium powinno było zwrócić pismo i poinformować o właściwej drodze zaskarżenia czynności organu. Przy złożeniu tego zażalenia powinna nastąpić odpowiednia procedura umożliwiająca stronie skontrolowanie tej czynności organu. Ponadto, skarżący wskazał, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęły tylko wybiórcze dokumenty z akt tej sprawy co mogło wpłynąć na błędną ocenę sytuacji. W związku z tym wniósł o dołączenie do niniejszej sprawy akt sprawy głównej nr AB-6740.1.3.2015, prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Bytowie. W rezultacie skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – art. 3 § 2 pkt 4 wskazanej ustawy. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w decyzji nr 002/2015 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został wprost wymieniony jako współwłaściciel działek będących przedmiotem decyzji. W związku z tym decyzja Starosty odmawiająca wykonania jego wniosku z 19 maja 2021 r. jest nieuprawniona, a ustanowienie Zarządu Wspólnoty jako strony nie ma oparcia w przepisach prawa, tj. w art. 11f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie skarżącego, organy błędnie procedowały w jego sprawie. Jak wskazał, Starosta Bytowski powinien był pouczyć skarżącego, jakie są możliwości zaskarżenia stanowiska organu. W szczególności, wobec wniesienia zażalenia na to stanowisko Starosta powinien, jako organ działający na podstawie przepisów prawa, podjąć procedurę naprawczą lub przekazać pismo do sądu administracyjnego. Ponadto, skarżący wskazał, że w piśmie Starosty z 11 czerwca 2021 r. udzielono mu bardzo lakonicznej odpowiedzi, a zajęte stanowisko pozbawiło właściciela wywłaszczanej nieruchomości udziału w sprawie. W ocenie skarżącego, Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nie może być stroną co do wywłaszczanej nieruchomości. Skarżący podniósł także, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku z wniesionym zażaleniem przesłano niekompletne, wybiórcze dokumenty z akt sprawy, co wynika wprost z pisma Starosty o przesłaniu zażalenia wraz z kopią akt sprawy według spisu spraw poz. 1-10. Okoliczność ta spowodowała, w ocenie skarżącego, brak rozeznania w sprawie i mogła wpłynąć na sposób załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 marca 2022 r. "o niedopuszczalności zażalenia" na czynność Starosty Bytowskiego, polegającą na odmowie doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokonaną pismem z 11 czerwca 2021 r. Na wstępie wskazać należy, że sprawa, w której wydano zaskarżone postanowienie dotyczy wniosku skarżącego z 19 maja 2021 r. o doręczenie mu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 17 czerwca 2015 r. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, kwestionuje w ten sposób fakt pominięcia go jako strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji, a jednocześnie – neguje status strony, przyznany w tym postępowaniu przez organy Wspólnocie Mieszkaniowej (Wspólnota Mieszkaniowa [...]), a nie właścicielom poszczególnych lokali mieszkalnych. Na gruncie niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Co istotne, regulacja ta ma również zastosowanie do zażaleń stosownie do art. 144 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie obowiązkiem organu po otrzymaniu odwołania (zażalenia) jest jego zbadanie z punktu widzenia ustanowionych wymagań formalnych i materialnych. Przy czym niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi. I tak, stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania (zażalenia) nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Tym samym organ odwoławczy wobec nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu nie tylko jest uprawniony, lecz wręcz obowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2378/20, CBOSA). Natomiast kwestia dopuszczalności odwołania (zażalenia) winna być rozpatrywana w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy k.p.a. i/lub przepisy szczególne. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przykładów tych pierwszych należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Z kolei do przyczyn podmiotowych zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 134). Podkreślenia wymaga również, że organ odwoławczy, rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania (zażalenia), nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie (zażalenie). Ocena taka możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., sygn. I GSK 329/18, CBOSA). Kwestia ta jest istotna w niniejszej sprawie, bowiem skarżący we wniesionej skardze w istocie domaga się przesądzenia o jego statusie jako strony postępowania dotyczącego wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co – w sytuacji zaakceptowania stanowiska organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia w niniejszej sprawie - wykracza poza zakres orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Na gruncie analizy art. 134 k.p.a. w kontekście rodzajów rozstrzygnięć z niego wynikających i ich konkurencyjności w doktrynie wskazuje się, że określa on niezależne od siebie przeszkody do rozpatrzenia odwołania co do meritum. Przy czym, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie obejmuje przypadku utożsamianego z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Oznacza to, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (zażalenia) jest rozstrzygnięciem konkurencyjnym wobec stwierdzenia wniesienia odwołania (zażalenia) z uchybieniem terminu. Co więcej, w literaturze (por. Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2019, art. 134; por. też G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, C. Martysz, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2007, s. 737) zwraca się uwagę na konsekwencje i doniosłość prawną porządku, w jakim użyto w art. 134 k.p.a. zwrotów dotyczących wydawanych w oparciu o ten przepis rozstrzygnięć, gdzie w pierwszej kolejności wymienia się "stwierdzenie niedopuszczalności odwołania", a następnie - stwierdzenie "uchybienia terminu do wniesienia odwołania". Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i przypisanie jej drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ odwoławczy "skoncentrować powinien na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania" (Ibidem). Akceptując powyższy pogląd, Sąd uznał za zasadną ocenę wniesionego w niniejszej sprawie zażalenia, dokonaną przez organ odwoławczy, jako niedopuszczalnego. Bez istotnego znaczenia w tej sytuacji jest kwestia tego, czy wniesione ono zostało przez skarżącego w terminie 7 dni od otrzymania pisma z 11 czerwca 2021 r., która to kwestia pozostała poza zakresem analizy organu odwoławczego. W pierwszej kolejności bowiem organ ocenia dopuszczalność wniesionego środka, a dopiero potem przystępuje do analizy jego zgłoszenia w ustawowym terminie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, prawidłowa jest ocena Kolegium, zgodnie z którą na czynność odzwierciedloną w piśmie z 11 czerwca 2021 r., a polegającą na odmowie doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wydaniu decyzji, nie przysługuje zażalenie. W doktrynie (por. Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2019, art. 134) wśród przyczyn przedmiotowej niedopuszczalności odwołania wskazuje się na okoliczności, gdy: 1) decyzja nie weszła do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie stronie w formie ustnej; 2) zaskarżony akt lub czynność organu administracji nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu; 3) wyczerpano już administracyjny tok instancji; 4) z mocy przepisu ustawowego wyłączono możliwość zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji, przewidując inny środek ochrony (np. wniesienie odwołania lub powództwa do sądu powszechnego bądź skargi do sądu administracyjnego, z pominięciem administracyjnego trybu weryfikacji zapadłego rozstrzygnięcia); 5) zaskarżono decyzję, w stosunku do której strona skutecznie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, przez co zyskała ona przymiot ostateczności i prawomocności. Zidentyfikowana przez organ odwoławczy przyczyna niedopuszczalności zażalenia obejmuje zatem sytuację, gdzie zaskarżono akt (pismo), w którym poinformowano o czynności organu administracji (brak doręczenia decyzji), który nie stanowi ani decyzji, ani postanowienia w rozumieniu k.p.a. Jak zaś wskazano powyżej, taka sytuacja stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia zgłoszonego środka odwoławczego. W ten też sposób skarżący nie może skutecznie kwestionować okoliczności pozbawienia go statusu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Niezasadna jest też argumentacja skargi kwestionująca wadliwe pouczenie o środkach zaskarżenia. Jak bowiem wskazano powyżej, na pismo Starosty Bytowskiego z 11 czerwca 2021 r. nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia, stąd też organ nie miał obowiązku pouczać o środku, który nie przysługuje. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.