I GSK 372/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1801/16 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Ministra Finansów z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2. zasądza od P. O. na rzecz Ministra Finansów kwotę 14.123 (czternaście tysięcy sto dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu Oleśnickiego na decyzję Ministra Finansów (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia 26 kwietnia 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz Powiatu Oleśnickiego kwotę 12.046 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (sygn. akt V SA/Wa 1801/16). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu wniosku Powiatu Oleśnickiego o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r., zakończonej decyzją Ministra Finansów z dnia 10 października 2013 r. tenże organ decyzją z dnia 26 kwietnia 2016 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz zobowiązał Powiat Oleśnicki do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. w wysokości 1.204.591 zł W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 26 kwietnia 2016 r. Minister Finansów wskazał, że Minister Finansów decyzją z dnia 10 października 2013 r. zobowiązał Powiat Oleśnicki do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 r. w wysokości 1.220.975 zł. Minister Finansów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 29 maja 2014 r. uchylił w całości decyzję Ministra Finansów z dnia 10 października 2013 r. i zobowiązał Powiat Oleśnicki do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 w wysokości 1.204.591 zł. Na powyższą decyzję Powiat Oleśnicki złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r. (sygn. akt V SA/Wa 2053/14) uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia 29 maja 2014 r. W związku z otrzymanym w dniu 22 kwietnia 2015 r. odpisem ww. wyroku Minister pismem z dnia 20 maja 2015 r. zwrócił się do Powiatu Oleśnickiego z prośbą o przedstawienie stanowiska w sprawie. Powiat Oleśnicki pismem z dnia 28 maja 2015 r. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia 10 października 2013 r. w całości oraz o umorzenie postępowania ze względu na przedawnienie zobowiązania do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej na podstawie art. 37 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej także jako u.d.j.s.t:). W przypadku braku uwzględnienia tego wniosku Powiat wniósł o uchylenie decyzji Pismem z dnia 15 września 2015 r. Minister Edukacji Narodowej przedstawił wyjaśnienia w zakresie uzyskania przez Powiat Oleśnicki nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009. Minister Edukacji Narodowej wyjaśnił, że w wyniku błędów popełnionych przez: Szkołę Podstawową nr 3 w Zespole Szkół Specjalnych w Twardogórze, Szkołę Podstawową Specjalną nr 5 w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w Oleśnicy, Gimnazjum Specjalne nr 4 w Specjalnym Ośrodku Szkolno - Wychowawczym w Oleśnicy, Zasadniczą Szkołę Zawodową nr 2 w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w Oleśnicy, Szkołę Specjalną Przysposabiającą do Pracy w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w Oleśnicy, przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2008 r., łączna liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 298,2538. W okresie objętym przedmiotową sprawą, podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe, znajdujące się na ich obszarze, stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej oraz - wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 tej ustawy - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych (...). Organ wskazał, że podstawą naliczenia subwencji na rok 2009 nie były sprawozdania GUS, lecz dane z systemu informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2008 r. Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.5 (30 września 2008 r.) wyraźnie objaśniała jak należy wprowadzać dane na temat uczniów/wychowanków ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi: "Kategorie uczniów, dla których organizuje się kształcenie specjalne, wymienione w tabelach NP1, NP2, NP2a, NP3 i NP4, są zgodnie z kategoriami określonymi w § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. Nr 19, poz. 166). . Przy naliczaniu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 przy wagach P2, P4, P5 mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2008 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, z uwagi na daną niepełnosprawność. Powiat Oleśnicki otrzymał część oświatową subwencji ogólnej na rok 2009: zawyżoną o kwotę 1.585.317 zł oraz zaniżoną o kwotę 380.726 zł, tj. ogółem otrzymał część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej o kwotę 1.204.591 zł, z tytułu zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 298,2538 (kwota 1.204.591 zł wynika z dokonania korekty polegającej na zmniejszeniu części oświatowej subwencji ogólnej o kwotę wynikającą z różnicy w wartościach wag w przypadku uczniów, którzy zostali przeliczeni wyższą wagą algorytmu zamiast niższą wagą). Minister podniósł, że w istocie, doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 298,2538, a tym samym została zawyżona o kwotę 1.204.591 zł część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2009 dla Powiatu Oleśnickiego. Kwota 1.204.591 zł stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat Oleśnicki na rok 2009, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa. Odnosząc się natomiast do kwestii przedawnienia organ wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek Powiatu Oleśnickiego o umorzenie postępowania ze względu na przedawnienie zobowiązania do zwrotu części subwencji na podstawie art. 37 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Organ wskazał, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania ze względu na przedawnienie albowiem decyzja zobowiązująca Powiat Oleśnicki do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. została przez Ministra Finansów wydana w dniu 10 października 2013 r., czyli przed upływem terminu przedawnienia. Na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w odniesieniu do nienależnie otrzymanych w latach poprzedzających rok budżetowy kwot części oświatowej subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Wyłączenie przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa zawiera m.in. art. 37 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z tymi przepisami do decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przepis art. 36 ust. 8 ww. ustawy stosuje się odpowiednio. Przepis ten stanowi, iż decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Podstawą do ustalenia subwencji na 2009 r. były dane z 2008 r., a zatem 5 letni termin biegł od dnia 31 grudnia 2008 r. i upłynął z dniem 31 grudnia 2013 r. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu 10 października 2013 r., a więc przed upływem terminu przedawnienia prawa do jej wydania, czyli 5 lat. Uchylając zaskarżoną decyzję WSA wskazał, że skuteczny jest zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji - błędne ustalenie w pkt 2 sentencji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej do zwrotu w wysokości 1 204 591 zł. W uzasadnieniu skargi Powiat Oleśnicki podniósł, że w trakcie toczącego się postępowania na poczet ww. zobowiązania dokonał już wpłat, uiszczając łącznie kwotę 484 591 zł. W ocenie WSA kwestia ta wymagała będzie wyjaśnienia przez organ ze względu na treść cytowanego wyżej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ przyznał, że skarżący dokonał 4 wpłat odpowiednio w dniach 3 grudnia 2014 r., 18 grudnia 2014 r., 26 stycznia 2015 r. i 18 lutego 2015 r. na łączną kwotę 484.591 zł, a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA w toku ponownego rozpoznania sprawy organ powinien niespornie ustalić z jakiego tytułu wpłat tych dokonano. Sąd ten stanął na stanowisku że wbrew twierdzeniom organu na ostateczne ustalenia wysokości zobowiązania skarżącego wpływają wpłaty dokonane po wydaniu decyzji I instancji pod warunkiem, że stanowią one nienależnie otrzymane kwoty w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy. Odnosząc się do kwestii przedawnienia Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 27 u.d.j.s.t. wysokość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich gmin, powiatów i województw samorządowych ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych (art. 28 ust. 1 ustawy). Część oświatową subwencji ogólnej - po odliczeniu rezerwy ustawowej 0,6% (art. 28 ust. 2 u.d.j.s.t.) - dzieli się między jednostki samorządu terytorialnego art. 28 ust. 5) według zasad określanych corocznie w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, wydanym na podstawie art. 28 ust. 6 tej ustawy. Uwzględniając treść art. 37 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. Sąd I instancji wskazał, że przedawnienie prawa do wydania decyzji ustalającej wysokość części oświatowej subwencji ogólnej nastąpiło z upływem pięciu lat licząc od końca roku, w którym nastąpiło przekazanie danych stanowiących podstawę wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, czyli z dniem 31 grudnia 2013 r. W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu 10 października 2013 r. a więc przed upływem terminu wynikającego z przywołanych wyżej przepisów. Decyzja drugoinstancyjna wydana została 26 kwietnia 2016 r., a więc już po upływie wskazanego okresu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rozwoju i Finansów i wniósł uchylenie wyroku w całości oraz oddalenie skargi Powiatu Oleśnickiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2016 poz. 198, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot" obejmuje swym zakresem wpłaty dokonane po wydaniu przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, decyzji I instancji zobowiązującej jednostkę samorządu terytorialnego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, a w konsekwencji uznanie, że wpłaty dokonane tytułem zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej po wydaniu ww. decyzji, wpływają na ustalenie wysokości kwoty zwrotu w postępowaniu prowadzonym na wniosek jednostki samorządu terytorialnego o ponowne rozpatrzenie sprawy, implikując konieczność wydania z tego względu decyzji reformatoryjnej, podczas gdy analizowany stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uprawniał do wnioskowania, że reformatoryjne rozstrzygnięcie organu orzekającego - w zakresie ustalenia wysokości podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej subwencji ogólnej - nie uwzględnia wpłat dokonanych po wydaniu decyzji I instancji i w związku z tym jest błędne; 2 na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra Finansów ze względu na naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnym ustaleniu wysokości podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej subwencji ogólnej z uwagi na nieuwzględnienie, że w toku postępowania po wydaniu decyzji I instancji Powiat Oleśnicki dokonał wpłat na łączną kwotę 484.591 zł, podczas gdy wpłaty dokonane już po wydaniu decyzji przez organ I instancji - w toku postępowania odwoławczego - miały znaczenie jedynie dla rozliczenia wysokości kwoty pozostałej do zapłaty i nie mogły mieć wpływu na wysokość zobowiązania z tytułu zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, wskazanego w zaskarżonej decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Ministra Finansów ze względu na naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności tych odnoszących się do postępowania dowodowego oraz nieuwzględnienie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania tej decyzji, podczas gdy organ uwzględnił stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w tym również kwestię dokonanych przez Powiat Oleśnicki wpłat, których wysokość oraz tytuł nie budził wątpliwości, co wynika z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy oraz z treści odpowiedzi na skargę, jednakże wpłaty dokonane już po wydaniu decyzji przez organ I instancji - w toku postępowania odwoławczego - miały znaczenie jedynie dla rozliczenia wysokości kwoty pozostałej do zapłaty i w ocenie organu nie mogły mieć wpływu na wysokość zobowiązania z tytułu zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, wskazanego w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Oleśnicki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania też czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra Finansów z 26 kwietnia 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości 1.204.591 zł przypadającej zwrotowi do budżetu państwa. W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obu podstawach unormowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Koncentrują się one zasadniczo wokół następujących zagadnień tj. na określeniu wysokości zobowiązania w aspekcie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.j.s.t., jak również charakteru prawnego decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnej kwoty części subwencji, a także skutków prawnych związanych z wpłatami dokonywanymi przez Powiat Oleśnicki w toku postępowania administracyjnego oraz naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz prawidłowego ustalenia wysokości podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przez organ administracji publicznej i oceny tego postępowania, dokonanego - w toku kontroli judykacyjnej - przez WSA. Podkreślić należy że zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej pozostają ze sobą w funkcjonalnym związku. Dlatego też ich analiza normatywna, dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny, będzie częściowo wspólna. Autor skargi kasacyjnej wskazuje bowiem na brak istnienia jakiegokolwiek wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne, zarówno z perspektywy materialnoprawnej, jak i procesowej, sukcesywnych wpłat dokonywanych przez Powiat Oleśnicki, a to w aspekcie błędnego - zdaniem WSA - ustalenia przez organ wysokości kwoty, którą powiat ten zobowiązany jest do zwrotu. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zasługują one na uwzględnienie, a orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, dokonał nieprawidłowej kontroli judykacyjnej działalności organu. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - do przeprowadzenia wadliwej kontroli judykacyjnej przez WSA - dokona, łącznej analizy zarzutów wskazanych w pkt 2, ppkt 1 i ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej z uwagi na ich funkcjonalne powiązanie. Skarżący kasacyjnie zarzuca - w ramach zarzutów o charakterze proceduralnym - naruszenie przez WSA (a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie przez WSA funkcji kontrolnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (pkt 2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz (b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Ministra Finansów ze względu na naruszenie przez ten organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego (pkt 2 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Pierwszy z zarzutów o charakterze proceduralnym jest zarzutem wynikowym, wskazującym na błędną - zdaniem skarżącego kasacyjnie - treść wyroku Sądu I instancji uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uchylającego decyzję organu na skutek błędnej wykładni przez organ przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny - dokonując analizy drugiego zarzutu o charakterze formalnoprawnym - wskazuje, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, co do zasady, materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego toczącego się przed organem administracji publicznej. Skarżący kasacyjnie w zarzutach formalnych wskazał na naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegającego na uchyleniu decyzji organu w związku z naruszeniem przez organ prowadzący postępowanie administracyjne zasad naczelnych procedury administracyjnej (art. 7 k.p.a.), jak i zasad dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższy zarzut jest zasadny. Organ przeprowadził postępowanie w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w sposób prawidłowy, zgodny zarówno z zasadami procedury administracyjnej, unormowanymi w art. 7 k.p.a., jak i zasadami dowodowymi, uregulowanymi w art. 77 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy m.in. w postaci danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej czy też pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej z 15 września 2015 r. Dokonując analizy powyższego zarzutu podkreślić należy, że WSA w uzasadnieniu wyroku nieprawidłowo wskazał, że organ nie uwzględnił stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji i błędnie ustalił w pkt 2 sentencji decyzji z dnia 26 kwietnia 2016 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej do zwrotu w wysokości 1 204 591 zł, a to z powodu wpłaty przez Powiat Oleśnicki, w trakcie toczącego się postępowania w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., na poczet ww. zobowiązania kwoty 484 591 zł przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Dokonując analizy zarzutu o charakterze materialnoprawnym należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. Dz.U.2016, poz. 198, zwanej dalej u.d.j.s.t.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1010/10, LEX nr 1151511, a także wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1650/11, LEX nr 1136645, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Mając na względzie powyższe rozważania jednoznacznie stwierdzić należy, że postawiony zarzut kasacyjny w zakresie naruszenia prawa materialnego, spełnia wymogi formalne i autor skargi kasacyjnej wskazał w jaki sposób należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku interpretacja jest błędna. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut o charakterze materialnoprawnym jest zasadny. Zakres sprawy administracyjnej - z perspektywy materialnoprawnej - wyznacza, będący przedmiotem zarzutu kasacyjnego, przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. W tym miejscu NSA wskazuje, że podziela stanowisko przedstawione przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 czerwca 2017 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 1113/16 (zaaprobowane przez NSA w wyroku z dnia 15 maja 2018 r., I GSK 760/18), w którym wskazano, że decyzja zobowiązująca jednostkę samorządu terytorialnego do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej posiada charakter konstytutywny. Podstawą określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przypadającej do zwrotu powinno być prawidłowe ustalenie wysokości części subwencji ogólnej, którą powinien otrzymać Powiat, a następnie ustalenie różnicy między kwotą otrzymaną, a kwotą należną. W myśl art. 28 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podstawę do wyliczenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego stanowiły m. in. dane zawarte w systemie informacji oświatowej. Biorąc pod uwagę konstytutywny charakter decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej należy wskazać, że spłata - w trakcie postępowania administracyjnego - części czy też całości należności publicznoprawnej przez zobowiązanego nie wywołuje skutku normatywnego w postaci umorzenia w całości lub w części postępowania w tym zakresie. Z uwagi właśnie na konstytutywny charakter prawny tej decyzji na jej podstawie powstaje obowiązek zwrotu. Podsumowując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok WSA nie odpowiada prawu. Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie więc zobowiązany uwzględnić dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię prawa oraz ocenę zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien także uwzględnić, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., zaakceptowaną przez WSA w zaskarżonym wyroku, a wskazaną w pierwszym, wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA z dnia 30 stycznia 2015 r. definicję niepełnosprawności sprzężonej (sygn. akt V SA/Wa 2053/14). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804 z), zasądzając od Powiatu Oleśnickiego na rzecz Ministra Finansów kwotę 14.123 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wpis od skargi kasacyjnej (w wysokości 6023 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (w wysokości 8100 zł). ----------------------- Sygn. akt I GSK 372/18