II SA/Ol 697/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z 25 lipca 2022 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "P.b.", wstrzymał D.P. (dalej: "skarżący", "inwestor"), prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ujęcia śródlądowego wód powierzchniowych z jeziora [...], do celów przeciwpożarowych dla budynku zamieszkania zbiorowego - Hotelu [...] przy ul. [...] w O. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że przedmiotowa budowa została wykonana bez wymaganego pozwolenia. W zażaleniu złożonym do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB, "organ odwoławczy"), skarżący zakwestionował obowiązek przedstawienia dokumentów wskazanych w ww. postanowieniu. Stwierdził, że Prawo budowlane nie nakłada obowiązku uzyskania pozwolenia, czy zgłoszenia na budowę ujęcia śródlądowego wód powierzchniowych. Podał, że wykonane ujęcie przeciwpożarowe składa się z zanurzonej w jeziorze rury polietylenowej zakończonej kolankiem ssawnym. Z drugiej strony rury zamontowany jest hydrant, który służy do podłączenia węża strażackiego. WINB postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. WINB przytoczył treść art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 3 pkt 3 i 6, art. 28 i art. 48 P.b. Wywiódł, że przedmiotowe ujęcie wód śródlądowych w świetle przepisów P.b. stanowi obiekt (budowlę) kategorii XXX (określoną w załączniku do ww. ustawy), jako jeden z obiektów służących do korzystania z zasobów wodnych. Budowa tego rodzaju obiektu nie tylko wymaga uprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. h P.b. Organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie art. 28 Pb skutkowało wdrożeniem przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 P.b. Ocenił, że PINB prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako budowlę; stwierdził brak wymaganego pozwolenia na budowę i uznał za zasadne wdrożenie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Pb. WINB dodał, że likwidacja stanu niezgodnego z prawem może polegać na legalizacji samowoli budowlanej bądź rozbiórce nielegalnie wybudowanego obiektu w zależności od woli inwestora i możliwości spełnienia określonych przesłanek. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący podał, że w listopadzie 2019 r., na wniosek Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, wykonał ujęcie wody do celów przeciwpożarowych dla hotelu. Dodał, że utwardził teren wokół hydrantu. Nie zgodził się z oceną organów obu instancji, że wykonane ujęcie jest budowlą. Stwierdził, że art. 29 P.b. nie nakazuje uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy ujęcia wód śródlądowych do celów przeciwpożarowych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przede wszystkim należy stwierdzić, że prawidłowo WINB wyjaśnił, że z uwagi na wszczęcie postępowania w dniu 21 listopada 2019 r., w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), na mocy art. 25 ustawy zmieniającej. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. W listopadzie 2019 r., skarżący wykonał ujęcie śródlądowe wód powierzchniowych z jeziora [...] do celów przeciwpożarowych dla budynku hotelu. Jak wynika z decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 29 września 2021 r., przedmiotowa budowla jest urządzeniem wodnym – "ujęciem wód powierzchniowych z jeziora (...) do celów ppoż. dla budynku zamieszkania zbiorowego – Hotelu". Za akt sprawy, w szczególności z pism skarżącego, nie wynika, aby zakwestionował on tę kwalifikację i wniósł odwołanie od ww. decyzji. Organy nadzoru budowlanego zasadnie zatem uznały, że przedmiotowa budowla – jako "ujęcie wód powierzchniowych z jeziora" służy do korzystania z zasobów wodnych, a w konsekwencji mieści się w kategorii XXX obiektów budowlanych (zob. załącznik do Pb) – "obiekty służące do korzystania z zasobów wodnych, jak: ujęcia wód morskich i śródlądowych, budowle zrzutów wód i ścieków, pompownie, stacje strefowe, stacje uzdatniania wody, oczyszczalnie ścieków". Zauważyć należy, że wyliczenie zawarte w tym przepisie nie jest wyczerpujące. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 pkt 3 P.b., budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Obiektem budowlanym jest zaś budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.). Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b., przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową jest natomiast, w myśl art. 3 pkt 6 P.b., wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W konsekwencji, zgodnie z zasada zawartą w art. 28 ust. 1 Pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Nie jest sporne, że wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego nie zostało wymienione w art. 29-31 P.b., a tym samym nie podlega zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro więc bezspornie skarżący wykonał przedmiotowe ujęcie wód powierzchniowych z jeziora bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, zasadnie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w trybie art. 48 P.b. Nieposiadanie pozwolenia na budowę świadczy o istnieniu samowoli budowlanej, co z kolei zobowiązywało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 Pb. Wstrzymanie robót budowlanych i nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. przez PINB było obligatoryjne. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, chyba że – stosownie do ust. 2 zd. pierwsze - budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postępowaniu tym, na mocy art. 48 ust. 3 P.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Tym samym, zasadnie PINB nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów, wymienionych w postanowieniu z 25 lipca 2022 r. Zaznaczyć należy, że kwestia zalegalizowania przedmiotowego urządzenia wodnego w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, z późn. zm.) ww. decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w O. PGW Wody Polskie z 29 września 2021 r., pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 2 P.b. przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.