II SA/Rz 776/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami położonymi w miejscowości [...], tj. działką oznaczoną nr ewid. [...] stanowiącą współwłasność K. i B. J., a nieruchomością oznaczoną nr ewid. [...] stanowiącą własność Z. B. ( dalej: "skarżąca"). W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276, ze zm.; dalej: "p.g.i.k."). Wydanie decyzji poprzedzało postepowanie administracyjne o następującym przebiegu: geodeta upoważniony przez organ zebrał dokumentację w sprawie rozgraniczenia i sporządził szkic graniczny. Strony postępowania rozgraniczeniowego ustaliły przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Geodeta spisał protokół graniczny i akt ugody z dnia [...] października 2019r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowe) z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Strony nie kwestionowały prawidłowości wyznaczenia granicy pomiędzy nieruchomościami. Pod ugodą podpisały się wszystkie strony. Na dokumencie stwierdzającym podpisanie ugody widnieją własnoręczne podpisy stron (na każdej stronie tego aktu). Z treści ugody (pkt 4.) wynika, że strony wskazały odmienny przebieg punktów granicznych, natomiast czyniąc sobie wzajemnie ustępstwa polegające na likwidacji zaistniałego sporu, ustaliły przebieg granicy wg szkicu granicznego od punktu nr 1 do punktu nr 2 (pkt 5.). Punkty graniczne zostały zastabilizowane (pkt 6.). W dokumencie ugody znajduje się również informacja, iż ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (pkt 8.). Ugoda zawiera także oświadczenie, że strony uważają spór za wygasły, a ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu (pkt 7.). Wobec zawarcia ugody przed upoważnionym geodetą, organ I instancji uznał dalsze postępowanie rozgraniczeniowe za bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył je - decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...]. Organ II instancji stwierdził naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. polegające na doręczeniu decyzji bezpośrednio na adres stron postępowania tj. B. i K. J. z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, a także uznanie za strony postępowania właścicieli działek nr [...] i [...], które nie posiadały interesu prawnego w rozgraniczeniu i naruszenie w ten sposób art. 33 ust. 1 p.g.i.k. Burmistrz Gminy [...] po wyeliminowaniu uchybień - decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] ponownie umorzył postępowanie rozgraniczeniowe. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że w toku czynności rozgraniczeniowych przeprowadzonych przez geodetę strony postępowania w dniu [...] października 2019 r. ustaliły przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] i zawarły ugodę, zaznaczając, że ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej, a jej wzruszenie może nastąpić jedynie przed sądem powszechnym. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z. B. reprezentowana przez adwokata M. J.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 33 ust. 3 p.g.i.k. poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do rozpoznania sądowi pomimo wniosku w tym, zakresie, co było konsekwencją wycofania jej oświadczenia w zakresie przebiegu spornej granicy oraz naruszenie art. 917 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.; dalej: "k.c."), poprzez uznanie, że pomiędzy stronami doszło do zawarcia ugody w rozumieniu ww. przepisu. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że pomimo cofnięcia oświadczenia w zakresie przebiegu granic doszło do zawarcia ugody, a tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z przyczyn wyżej wymienionych naruszono jej zdaniem także art. 105 § 2 k.p.a., przy jednoczesnym sprzeciwie stron postępowania tj. B. i K. J.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy sądowi ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniło, że ugoda zawarta przed geodetą w formie pisemnej zgodnie z art. 31 ust. 4 p.g.i.k. ma moc ugody sądowej, co oznacza, że jej podważenie czy uchylenie się od skutków oświadczenia woli może nastąpić tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym i z przyczyn określonych przepisami kodeksu cywilnego. W wypadku zawarcia ugody przed upoważnionym geodetą, dalsze postępowanie rozgraniczeniowe przed wójtem staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 p.g.i.k. (por. np. wyroki NSA z dnia 6 stycznia 2007 r. I OSK 376/06, z dnia 8 marca 2012 r. I OSK 382/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl), co czyniło rozstrzygnięcie organu I instancji prawidłowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia w postępowaniu przed organem I instancji art. 33 ust. 3 p.g.i.k., stwierdziło, że skoro w sprawie nie zapadła merytoryczna decyzja w trybie art. 33 ust. 1 p.g.i.k., przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła 1. Naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 33 § 3 p.g.i.k. - poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy sądowi do rozpoznania pomimo wniosku Z. B., co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, pomimo cofnięcia przez Z. B.oświadczenia w zakresie przebiegu granicy działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w miejscowości [...], - art. 917 k.c. - poprzez błędne uznanie, iż pomiędzy uczestnikami niniejszego postępowania administracyjnego doszło do zawarcia ugody w rozumieniu w/w przepisu, podczas gdy, okoliczności faktyczne wskazują, iż w dalszym ciągu nie zostały usunięte wątpliwości co do przebiegu granicy działek, co generuje dalszy spór pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie okoliczność podpisania przez strony postępowania administracyjnego ugody przed geodetą w przedmiocie wyznaczenia granicy pomiędzy nieruchomościami, pozostaje wystarczające do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i zgodne z obowiązującymi przepisami, a ponadto, iż wydanie decyzji nastąpiło w oparciu o dokładnie wyjaśniony stan faktyczny oraz z uwzględnieniem interesu społecznego, a nadto po wyczerpującym zebraniu i zinterpretowaniu całego materiału dowodowego sprawy, w sytuacji, gdy niektóre okoliczności, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę przez organ II instancji, w szczególności: cofnięcie oświadczenia przez Z. B. w zakresie przebiegu granicy oraz sprzeciw B. J. i K. J. wobec umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, - art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że pomimo cofnięcia przez skarżącą oświadczenia w zakresie przebiegu granicy działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w miejscowości [...], doszło do zawarcia ugody i w związku z tym postępowanie administracyjne w zakresie rozgraniczenia stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy oświadczenie Z. B. zostało cofnięte, a ugoda pomiędzy stronami nie mogła zostać zawarta, gdyż nie taka była wola stron, - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji winien był podjąć wszelkie kroki zmierzające do usunięcia wątpliwości zmierzających do rozgraniczenia nieruchomości stanowiących własność stron postępowania administracyjnego, a następnie przekazać sprawę sądowi właściwemu do rozpoznania, co wielokrotnie było podnoszone przez skarżącą. Na tych podstawach wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, na podstawie art. 135 P.p.s.a. o rozważenie uchylenia w całości decyzji organu I instancji, na podstawie art. 200 P.p.s.a. o zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji pominął istniejący w sprawie konflikt pomiędzy stronami, w związku z czym nie można mówić o zawarciu jakiejkolwiek ugody, zwłaszcza, że z materiału dowodowego wnika, że w dniu [...] listopada B. i K. J. sprzeciwili się umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, a skarżąca w dniu [...] grudnia 2019 r. cofnęła swoje oświadczenie co do przebiegu granicy, złożone na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. O oddalenie skargi wnieśli również B. i K. J.. Zaprzeczyli twierdzeniom skarżącej jakoby nie doszło do zawarcia ugody w postępowaniu rozgraniczeniowym. W opozycji do skarżącej twierdzą, że w dniu [...] października strony ustaliły zgodnie przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...], co znalazło potwierdzenie w protokole granicznym, na szkicu granicznym, a przede wszystkim w akcie ugody. Podnieśli również, że na dokumencie tym (tj. na każdej jego stronie) widnieją własnoręczne podpisy stron, a z samej treści ugody wyraźnie wynika, że strony wskazały początkowo odmienny przebieg punktów granicznych, lecz czyniąc sobie wzajemne ustępstwa, polegające na likwidacji zaistniałego sporu, ustaliły w ramach ugody przebieg granicy. W podpisanej również przez Z. B. ugodzie znajduje się informacja, że ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej, a nadto oświadczenie, że strony uważają spór za wygasły, a ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń co do ich przebiegu. Punkty graniczne zostały zastabilizowane w terenie. W świetle powyższego za całkowicie bezzasadne oceniają zarzut skarżącej, jakoby w dalszym ciągu nie zostały usunięte wątpliwości co do przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami. Podkreślili również, że wszyscy właściciele działek, których dotyczył spór graniczny uczestniczyli we wszystkich czynnościach, o których mowa wyżej i świadomie, dobrowolnie, podpisali akt ugody - wyrażając w ten sposób swoją wolę, której treść była każdemu dobrze znana i dla wszystkich zrozumiała. Za niemający znaczenia ocenili fakt, że po kilku dniach Z. B. wyraziła swój sprzeciw odnośnie przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami. Przepisy prawa nie znają takiego pojęcia, jak "cofnięcie" oświadczenia, będącego podstawą zawartej ugody, zwłaszcza, że na gruncie niniejszej sprawy nie może być mowy o nieważności czy nieskuteczności złożonego przez skarżącą oświadczenia w ramach aktu ugody z uwagi na wady oświadczenia woli. Ponadto tego typu okoliczności mogą być jedynie podnoszone w ramach odrębnego postępowania cywilnego, natomiast pozostają one całkowicie bez wpływu na losy postępowania administracyjnego, w ramach którego doszło do zawarcia ugody o charakterze materialnoprawnym. Za bezzasadny, a wręcz absurdalny ocenili zarzut Z. B., że ugoda pomiędzy stronami nie mogła zostać zawarta, "gdyż nie taka była wola stron. Wbrew twierdzeniom skarżącej, B. J. i K. J. na żadnym etapie postępowania nie podejmowali prób "wycofania się" z zawartej przez strony ugody, również na obecnym etapie akceptują zawartą z Z. B. ugodę odnośnie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], nie sprzeciwiając się umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, które wskutek zawarcia ugody stało się bezprzedmiotowe. Próbę nadawania przez skarżącą oświadczeniom B. J. i K. J. odmiennego znaczenia (jakoby wycofywali się oni z zawartej ugody i nie wyrażali zgody na rozgraniczenie nieruchomości w określony aktem ugody sposób) ocenili jako całkowicie nieuprawnioną i bezzasadną. Podobnie jak zamieszczone w skardze stwierdzenie, że zawarciu ugody sprzeciwiała się "ponad połowa uczestników". Wysuwane przez skarżącą wnioski nie przystają do stanu faktycznego sprawy. Oczywistym bowiem jest, że akt ugody został spisany dzięki złożeniu zgodnych oświadczeń wszystkich stron odnośnie przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Końcowo wskazali również, że w sprawie nie znajdzie zastosowania powołany przez skarżącą art. 33 ust. 3 p.g.i.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. o umorzeniu postępowania o rozgraniczenie w związku z zawarciem przez strony ugody. Wbrew twierdzeniom skargi ugoda taka została zawarta i zalega w aktach administracyjnych. Geodeta upoważniony przez organ zebrał dokumentację w sprawie rozgraniczenia i sporządził szkic graniczny. Strony postępowania rozgraniczeniowego ustaliły przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Geodeta spisał protokół graniczny i spisał akt ugody z dnia [...] października 2019r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Strony nie zakwestionowały faktu prawidłowości wyznaczenia granicy pomiędzy nieruchomościami, gdyż podpisały ugodę w tym zakresie. Na dokumencie tym widnieją własnoręczne podpisy stron (na każdej stronie tego aktu). Z treści ugody (pkt 4.) wynika, że strony wskazały odmienny przebieg punktów granicznych, natomiast czyniąc sobie wzajemnie ustępstwa polegające na likwidacji zaistniałego sporu, ustaliły przebieg granicy wg szkicu granicznego od punktu nr 1 do punktu nr 2 (pkt 5.). Punkty graniczne zostały zastabilizowane (pkt 6.). Ponadto w dokumencie ugody znajdowała się informacja, iż ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (pkt 8.), czyniąc tym samym w dostatecznym zakresie zadość obowiązkowi wyrażonemu w art. 9 k.p.a. Ugoda zawiera także oświadczenie, że strony uważają spór za wygasły, a ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu (pkt 7.). Wobec zawarcia ugody przed upoważnionym geodetą, dalsze postępowanie rozgraniczeniowe stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z prawem Burmistrz Gminy [...] umorzył je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie były decyzje wydane przez organy administracji publicznej o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, które stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zawarcie przez strony tego postępowania ugód. Ugoda bowiem zawarta przed geodetą definitywnie kończy postępowanie rozgraniczeniowe. Sąd I instancji mógł zatem badać jedynie legalność zaskarżonych decyzji to znaczy czy w tej sprawie były podstawy do ich wydania. Nie mógł Sąd natomiast w ramach badania zgodności z prawem tych decyzji dokonywać kontroli ugody, która stanowiła podstawową przesłankę umorzenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości. Sąd Administracyjny nie jest władny do oceny czy ugody zawarte w postępowaniu rozgraniczeniowym wywołały czy nie – określone skutki prawne. Ugoda zawarta przed geodetą, ma zgodnie z postanowieniami art. 31 ust. 4 p.g.i.k. moc ugody sądowej. Ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 kc ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114-122 k.p.a.. A skoro tak – to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli, ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia – jak w tym przypadku – tej decyzji do sądu administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 VII 1981 r. sygn. akt I Cr 225/81, opubl. OSPiKA 1982, z. 12, poz. 215). Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten Sąd może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie. Reasumując należy podkreślić, że Sąd mógł ocenić jedynie legalność (zgodność z prawem) zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie zaś ważność (istnienie) cywilnoprawnych ugód i to niezależnie od tego, że stanowiły one przesłankę do podjęcia przez organ administracji publicznej zaskarżonego aktu (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r., I OSK 376/06). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.